Uzasadnienie
- I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. (dalej "Skarżącego") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], umarzającej postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa ul. [...] na odcinku od Al. [...] do Trasy [...], w tym: zadanie C. odcinek od ul. [...] do ul. [...] w zakresie wykonania nawierzchni twardej drogi o długości ok. 1,9 km, w związku zmianą elementów służących ochronie środowiska oraz innych elementów związanych z funkcjonowaniem drogi" – utrzymał decyzję RDOŚ w mocy.
- II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
- 1. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2017 r. Skarżący zwrócił się do RDOŚ o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ul. [...] na odc. od Al. [...] do Trasy [...], w tym: zadanie C. odcinek od ul [...] do ul. [...]".
` 2. W toku prowadzonego postępowania wniosek ten został skorygowany pismem z dnia 7 lipca 2017 r. w zakresie nazwy przedsięwzięcia oraz co do zakresu rzeczowego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ostatecznie zaplanowane przez inwestora do realizacji przedsięwzięcie polegać będzie na "Budowie ul. [...] na odcinku od Al. [...] do Trasy [...], w tym: zadanie C. odcinek od ul. [...] do ul. [...] w zakresie wykonania nawierzchni twardej drogi o długości ok. 1,9 km, w związku zmianą elementów służących ochronie środowiska oraz innych elementów związanych z funkcjonowaniem drogi".
- 3. W trakcie postępowania RDOŚ stwierdził, że istnieje prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana.
Pismem z dnia 26 listopada 2018 r., l.dz.: [...], stanowiącym odpowiedź na stosowane zapytanie RDOŚ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej "PINB") poinformował, że Skarżący uzyskał warunkowe pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego odcinka ul. [...]. Dodatkowo z treści załączonej do ww. pisma PINB decyzji tegoż organu z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na użytkowanie wynika, że roboty budowlane dotyczące analizowanego fragmentu ul. [...] zostały zakończone zgodnie z ustaleniami określonymi w stosownym pozwoleniu na budowę.
- 4. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. RDOŚ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, uznając iż: (-) w świetle art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 t.j.), dalej "u.o.o.ś.", decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania można wydać wyłącznie dla przedsięwzięcia planowanego, nie zaś już zrealizowanego, (-) wydanie takiej decyzji w sprawie nie jest zatem możliwe w sytuacji, w której przedmiotowe przedsięwzięcie zostało już zrealizowane.
- 5. W dniu 7 marca 2019 r. Miasto wniosło odwołanie od decyzji RDOŚ.
- III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GDOŚ rozpoznał odwołanie Miasta od decyzji RDOŚ, utrzymując tę decyzję w mocy.
Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:
(i) Skarżący wniósł o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przez siebie przedsięwzięcia na potrzeby planowanej przez niego aktualizacji dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją nr [...] (tj. decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ul. [...]), wydaną z kolei na podstawie decyzji środowiskowej Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Skarżący zadecydował o potrzebie aktualizacji dokumentacji projektowej, polegającej m.in. na dostosowaniu jej do obecnie istniejącego zagospodarowania w rejonie ul. [...] oraz na uwzględnieniu zmian przepisów prawa, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Zaistniała zatem konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia na budowę.
(ii) Zgodnie bowiem z art. 155 ust 2 ustawy o.o.ś., w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska złożenie wniosku o zmianę decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 pkt 1 (decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) w zakresie dróg publicznych oraz art 72 ust 1 pkt 10 ustawy o.o.ś. (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), wymagających uzyskania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w terminie 8 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stała się ostateczna.
Biorąc powyższe pod uwagę, Skarżący nie miał możliwości po upływie ww. terminu 8 lat wystąpienia o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej w dniu 23 października 2006 r., decyzja ta nie mogła również stanowić podstawy do zmiany posiadanego pozwolenia na budowę. Dlatego też Skarżący złożył do RDOŚ wniosek z dnia 31 stycznia 2017 r. o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ul [...] na odc. od A.L [...] do Trasy [...], w tym: gadanie C. Odcinek od ul. [...] do ul. [...]".
(iii) W trakcie prowadzonego postępowania RDOŚ powziął informację, że Skarżący uzyskał już dla planowanego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzje następcze w postaci decyzji o lokalizacji drogi oraz pozwolenia na budowę, a także, że przedmiotowa inwestycja pozostaje aktualnie w fazie realizacji. Ponadto pismem z dnia 23 marca 2017 r., znak: [...], organ wezwał inwestora do przedłożenia wyjaśnień w tym zakresie. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r., znak: [...] ([...]), wnioskodawca zmienił zakres i nazwę inwestycji na "Budowa ul. [...] na ode. od A.L [...] do Trasy [...], w tym: zdanie C. odcinek od ul. [...] do ul. [...] w zakresie wykonania nawierzchni twardej drogi o długości ok. 1,9 km, w związku ze zmianą elementów służących ochronie środowiska oraz innych elementów związanych z funkcjonowaniem drogi".
(iv) W świetle dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja tylko planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie już zrealizowanych. Także przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś. jednoznacznie stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wyłącznie wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt. II OSK 542/14, w którym dodatkowo wskazano, że takie samo stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jak i prawodawstwie UE, które zgodnie wskazują, że ocena środowiskowych aspektów przedsięwzięcia poprzedzać musi przystąpienie do wykonania przedsięwzięcia. Stąd dyspozycja art 72 ust. 1 i 2 ustawy ooś w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o.o.ś. zawiera tego rodzaju unormowanie.
Ponadto, co należy przypomnieć, pojęcie prawne zezwolenia na inwestycję jest zdefiniowane w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i oznacza decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia. Dlatego też o "zezwoleniu na inwestycję" w rozumieniu tej dyrektywy można mówić tylko w przypadku, gdy dane "przedsięwzięcie" musi zostać wykonane. Z kolei art. 2 ust. 1 ww. dyrektywy mówi, że państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi w powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem ocena oddziaływania na środowisko musi być zatem przeprowadzona zanim zostanie wydane zezwolenie na realizację przedsięwzięcia.
Z kolei art. 8 dyrektywy nakazuje żeby rezultaty przeprowadzonej oceny zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zezwolenia na realizację przedsięwzięcia - co oznacza, że ocena musi być przeprowadzona przed wydaniem tego zezwolenia.
W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia oraz, że to stanowisko jest ugruntowane i właściwie jednolicie prezentowane w orzecznictwie sadów administracyjnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii jest podzielone, jednak przypadki, w których dopuszczalne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji zrealizowanej lub będącej w trakcie realizacji stanowią wyjątki (w tym miejscu GDOŚ odniósł się do poszczególnych orzeczeń, powołanych przez Skarżącego w odwołaniu).
(v) Budowa jedynie ekranów akustycznych nie stanowi przedsięwzięcia w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 t.j.), w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na wykonanie ekranów akustycznych inwestor nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy również wskazać, że w przedłożonych aktach sprawy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor jako środki minimalizujące ponadnormatywne oddziaływanie hałasu wskazał na zastosowanie cichej nawierzchni, nie zaś budowę ekranów akustycznych. Konieczność wykonania ekranów akustycznych wynikała natomiast z decyzji Prezydenta Miasta W. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji nr [...] z dnia 23 października 2006 r. (punkt 3.9 decyzji).
(vi) Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a zatem RDOŚ prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, która została już zrealizowana i odda na do użytku.
- IV. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję GDOŚ, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 104 § 1 i 2 kpa w związku z art. 71 ust 1 i 2 ustawy o.o.ś., poprzez ustalenie przez organ drugiej instancji, że nie jest możliwe wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji kiedy stan faktyczny i prawny wskazuje, że nie było przeszkód do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego do wyjaśnienia istotnych okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w szczególności poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez skarżącego, podczas gdy organ w aktach sprawy posiada warunkową decyzję PINB z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie (wydaną m.in. na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane - ze względu na brak wykonania przez Inwestora wszystkich robót budowlanych objętych zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym);
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8 kpa, czyli naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, poprzez brak spójności w prezentowanych przez organ drugiej instancji skarżącemu stanowiskach, tj. poprzez twierdzenie, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach można wydać dla planowanej dopiero inwestycji oraz, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania i wydania tej decyzji w trakcie realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy organ II instancji nie poddał krytyce postępowania organu I instancji, który wszczął i prowadził postępowanie o wydanie decyzji w trakcie realizacji przedsięwzięcia (w trakcie trwania robót budowlanych) przez skarżącego;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 105 kpa, poprzez błędne ustalenie przez organ, że nie istnieje przedmiotowa przesłanka do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji ustalenie przez organ, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
- V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 31 grudnia 2019 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
- VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 lipca 2020 r.:
(i) Pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż inwestycja objęta decyzją środowiskową z 2006 r. jest realizowana etapowo. Dotąd zostały zrealizowane odcinki A, B i D, natomiast niniejsze postepowanie dotyczy niezrealizowanego jeszcze odcinka C. Na odcinku tym inwestor zrealizował cichą nawierzchnię, która to okoliczność czyni niecelowym montowanie ekranów akustycznych wzdłuż pasa drogowego (obowiązek lokalizacji tych ekranów wynika z decyzji środowiskowej z 2006 r.). Inwestor zdecydował się na zastosowanie cichej nawierzchni jako środka gwarantującego dotrzymanie standardów ochrony przed hałasem, wynikających z nowych uregulowań prawnych. Z tego powodu właśnie nie jest już konieczne lokalizowanie ekranów akustycznych. Podnosi, że ulica [...] zmieniła nazwę na "Aleja [...]".
(ii) Uczestnik postępowania J.B. wnosi o oddalenie skargi, podnosząc, że decyzje obu organów są prawidłowe i wyjaśniając co następuje:
Nie zachodzi konieczność wydawania nowej decyzji środowiskowej, pogarszającej standardy ochrony przed hałasem. Ekrany akustyczne są koniecznym elementem zapewnienia takiej ochrony na przedmiotowym odcinku drogi. Cała inicjatywa Skarżącego wynika z faktu niemożności finansowania ekranów z funduszy unijnych. Cicha nawierzchnia redukuje hałas o jedyne 5 Db, natomiast ekrany akustyczne aż o 14 Db. Odcinek drogi, którego dotyczy postępowanie, został już wybudowany. W powoływanej przez Skarżącego decyzji o warunkowy dopuszczeniu do użytkowania z dnia 10 września 2018 r. podkreśla się jednoznacznie, że warunkiem dopuszczenia do użytkowania jest wybudowanie ekranów akustycznych od strony wschodniej i zachodniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję GDOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza GDOŚ, jak i utrzymana nią w mocy decyzja RDOŚ wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.
- VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:
- 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.71 i nast. u.o.o.ś., było ustalenie na wniosek Skarżącego środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w §3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz.71) - w postaci budowy drogi. Błędnie uznały orzekające w sprawie organy obu instancji, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda do jej rozpoznania co do istoty, mająca wynikać ze zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego.
- 2. W rozdziale 3 (art.71 – 87) działu V u.o.o.ś. uregulowano tryb i zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W kontekście niniejszej sprawy z regulacji tych wynika, co następuje:
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art.71 ust.1 u.o.o.ś.).
Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art.72 ust.2 pkt 2 u.o.o.ś.).
W art.72 ust.1 pkt 1 – 27 u.o.o.ś. zawarto katalog decyzji administracyjnych, których wydanie jest poprzedzane uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano tam m.in. (w pkt 1), iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496 i 1669) – art.72 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś.
W art.75 ust.1 pkt 1 lit.l u.o.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2019 r. ustanowiono właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, o których mowa w pkt 4 w/w ustępu (tj. dla przedsięwzięć, dla których przewidziana jest właściwość wójta, burmistrza, prezydenta miasta), dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432).
Wskazać należy, iż art. 75 ust.1 pkt 1 lit.l u.o.o.ś. utracił moc z dniem 24 września 2019 r. na podstawie art.1 pkt 19 lit.a tiret 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1712 z dnia 2019.09.09). Jednakże na zasadzie art.4 ust.1 w/w ustawy nowelizującej do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak trafnie wskazano w wyroku WSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 603/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. (dalej "CBOSA"): "Celem postępowania środowiskowego jest ustalenie, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku, nie zagraża środowisku, oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Wyniki powyższych ustaleń odzwierciedlone są w decyzji środowiskowej, która kształtuje prawa i obowiązki oznaczonych konkretnie adresatów i stanowi bazę dla ukształtowania obowiązków inwestora w kolejnych decyzjach inwestycyjnych.".
3. Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia winno mieć miejsce zarówno przed wydaniem decyzji z katalogu przewidzianego w art.72 u.o.o.ś., jak i przed przystąpieniem przez inwestora do realizacji przedsięwzięcia (tj. najpierw winna być wydana decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, potem winna być wydana decyzja, o której mowa w art.72 u.o.o.ś., a dopiero na końcu przedsięwzięcie to winno być fizycznie realizowane). W powołanym przez organ wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 542/14, publ. CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, co następuje: "Należy bowiem jednoznacznie zaznaczyć, że w świetle dyspozycji art. 59 ust. 1 przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja tylko planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie oczywiście już zrealizowanych. Także przepis art. 71 ust. 1 i 2 jednoznacznie stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wyłącznie wymagane dopiero dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, co podkreśla również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jak i prawodawstwo UE w tym zakresie, że ocena środowiskowych aspektów przedsięwzięcia poprzedzać musi przystąpienie do wykonania przedsięwzięcia, stąd dyspozycja art. 72 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej zawiera tego rodzaju unormowanie. (...) Należy również podkreślić, że z woli ustawodawcy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zawsze wymagane jest przed rozpoczęciem realizacji projektowanego przedsięwzięcia, ponieważ wynika to z samej istoty tej oceny w rozumieniu także art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej.".
Z orzecznictwa sądowego (w tym m.in. powołanego w skardze) wynika jednakże jasno, iż w praktyce stosowania art.71 i nast. u.o.o.ś. występują sytuacje, wywołujące konieczność rozważenia dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć, których realizację już rozpoczęto, czy wręcz dla przedsięwzięć już zrealizowanych. W swoim wyroku z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15, publ. CBOSA, NSA wskazał zatem, iż: "Odnosząc się do powyższego zagadnienia wskazać należy, że z literalnego brzmienia art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednakże wykładnia gramatyczna, co słusznie przyznał przecież Sąd pierwszej instancji, nie jest jedyną metodą wykładni interpretacji prawa i bywa, że mimo iż brzmienie przepisu jest jasne, to trzeba sięgnąć do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej.
W niniejszej sprawie, przy interpretacji ww. przepisu, taka potrzeba zaistniała. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu jakiemu służy postępowanie środowiskowe ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych jakie muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie tych uwarunkowań jest celowe nie tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale nawet po rozpoczęciu jej realizacji. Powyższe stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z 26.10.2011 r. II OSK 1820/11, LEX nr 1152061; z 18.01.2011 r. II GSK 6/10, LEX nr 785428; z 26.11.2008 r. II OSK 1481/07, LEX nr 746221).
Zatem kwestia tego czy na działce inwestora jest już zrealizowana inwestycja nie powinna mieć znaczenia, gdyż rolą organu w tego typu postępowaniu jest określenie warunków środowiskowych, jakie winno spełniać dane zamierzenie.".
Stwierdzić zatem należy, iż zagadnienie dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla decyzji będącej w trakcie realizacji, czy też już zrealizowanej ma charakter złożony i każdorazowo wymaga szczegółowej analizy uwarunkowań faktycznych danej sprawy. Bezspornie zatem przyjęcie przez RDOŚ i GDOŚ dogmatycznego założenia, iż realizacja danej inwestycji co do zasady uniemożliwia ustalenie dla niej środowiskowych uwarunkowań uznać należy za zbyt daleko idące.
- 4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
(i) Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydaną na wniosek Skarżącego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prezydent m.W. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ul. [...] na odcinku od Al. [...] do Trasy [...]. Na jej podstawie Skarżący uzyskał w dniu [...] listopada 2010 r. decyzję, nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ul. [...]. Z decyzji Prezydenta z 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji wynika konieczność wykonania ekranów akustycznych (punkt 3.9 decyzji).
Skarżący zamierza dokonać modyfikacji przedmiotu przedsięwzięcia, objętego decyzją środowiskową z 2006 r. i decyzją budowlaną z 2010 r. poprzez zastosowanie innego sposobu ochrony akustycznej terenów przyległych do pasa drogowego, tj. poprzez zastąpienie ekranów akustycznych tzw. cichą nawierzchnią. Poza sporem jest to, iż planowana modyfikacja wymaga stosownej zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego, wydanej w oparciu o decyzję środowiskową. Powyższa pociąga za sobą określone konsekwencje na gruncie uregulowań u.o.o.ś. Stosownie do powyższego:
(ii) Z art.72 ust.1 pkt 1 u.o.o.ś. wynika, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) dla inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, winno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Konsekwentnie przyjąć należy, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydanych na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaga uprzedniej zmiany tej decyzji środowiskowej. Wyjątki w tym zakresie przewidziano w art.72 ust.2 pkt 1a u.o.o.ś., stanowiącym, iż wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej:
- a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego,
- b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
- c) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego
- - które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnotować przy tym należy, iż literalne brzmienie art.72 ust.2 pkt 1a u.o.o.ś., operujące pojęciem: "wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" nie zaś pojęciem: "wymogu uzyskania decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach", mogłoby sugerować, iż co do zasady zmiana decyzji, o której mowa w art.72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19 u.o.o.ś., poprzedzonej wydaniem decyzji środowiskowej, wymagałaby legitymowania się przez inwestora nie decyzją zmieniającą w stosownym zakresie (tj. w zakresie niezbędnym do zmiany decyzji, o której mowa w art.72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19 u.o.o.ś.) w/w decyzję środowiskową, a całkiem nową decyzja środowiskową.
Stwierdzić jednakże należy, iż wątpliwości co do intencji ustawodawcy w tej kwestii rozwiewa treść uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz.1211), nowelizującej art.72 ust.2 pkt 1a u.o.o.ś. w ten sposób, iż przepis ten zaczął regulować kwestię zmiany decyzji, o której mowa w art.72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19 u.o.o.ś. (uzasadnienie projektu w druku sejmowym nr 3388, dostępnym na stronach Sejmu RP). W uzasadnieniu wyjaśniono bowiem, że: "Projektowane zmiany w art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy wprowadzają możliwość dokonania zmiany m.in. decyzji ZRID bez konieczności zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Obecnie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje literalnie możliwości zmiany decyzji ZRID bez konieczności uprzedniego uzyskania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.".
Wprawdzie cytowane uzasadnienie odwołuje się wprost wyłącznie do decyzji zrid, wymienionej w art.72 ust.1 pkt 10 u.o.o.ś., niemniej oczywistym jest, iż wymóg uprzedniego uzyskania decyzji zmieniającej decyzję środowiskową (za wyjątkiem sytuacji wymienionych w art.72 ust.2 pkt 1a u.o.o.ś.) należy odnosić do wszystkich przypadków zmiany decyzji, o których mowa w art. art.72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19 u.o.o.ś.
(iii) Z racji tego, iż planowana przez Skarżącego modyfikacja przedmiotu przedsięwzięcia, objętego decyzjami z 2006 i 2010 r., w oczywisty sposób spowoduje zmiany uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uznać należy, iż co do zasady wymagałaby ona zmiany decyzji środowiskowej z 2006 r. Zmiana taka jest jednakże niedopuszczana w niniejszej sprawie, co jest konsekwencją faktu, iż decyzja środowiskowa z 2006 r. została wydana nie na podstawie przepisów u.o.o.ś., a jeszcze na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, regulujących ten zakres spraw przed wejściem u.o.o.ś. w życie, tj. przed 15 listopada 2008 r.
Jak stanowi art.155 ust.2 u.o.o.ś., obowiązujący od dnia 4 września 2015 r., (dodany do u.o.o.ś. przez art.1 pkt 5 w/w ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2015 r.) w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska złożenie wniosku o zmianę decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, w zakresie dróg publicznych, oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 i 12, wymagających uzyskania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w terminie 8 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stała się ostateczna.
Wyjaśniając w cytowanym już wcześniej uzasadnieniu projektu rządowego (druk nr 3388) potrzebę wprowadzenia w/w regulacji do u.o.o.ś., wskazano co następuje: "Ze względu na istniejące w obrocie prawnym decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie jeszcze poprzednio obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a których termin wykorzystania mija w najbliższej przyszłości, konieczne jest wydłużenie terminu ich wykorzystania, tak aby była możliwa realizacja zaplanowanych inwestycji na lata 2014-2020. Dlatego też zaproponowano odpowiednią zmianę w art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.).
Proponuje się zatem dodanie nowego ustępu określającego, iż złożenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie dróg publicznych oraz decyzji ZRID wymagających uzyskania zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest w terminie 8 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stała się ostateczna.".
Analiza treści art.155 ust.2 u.o.o.ś. prowadzi do wniosku, iż przepis ten odnosi się do zmiany pod rządem u.o.o.ś. takich decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, dotyczących dróg publicznych, oraz takich decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 i 12 (dalej "decyzje inwestycyjne"), które łącznie: (-) zostały wydane w oparciu o decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w sytuacji, (-) i których zmiana (tj. zmiana decyzji inwestycyjnych, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, dotyczących dróg publicznych, oraz takich decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 i 12) wymagałaby uprzedniej zmiany w/w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Art.155 ust.2 u.o.o.ś. ustanawia zatem limit czasowy na złożenie przez inwestora wniosku o zmianę tego rodzaju decyzji inwestycyjnej, wynoszący 8 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa, wydana na podstawie P.o.ś. stała się ostateczna.
Nie ulega wątpliwości, iż Skarżący nie dotrzymał w/w terminu, który upłynął z dniem 1 grudnia 2014 r. Uznać jednakże należy, iż o ile upływ terminu przewidzianego art.155 ust.2 u.o.o.ś. pozbawia inwestora uprawnienia do żądania zmiany decyzji inwestycyjnej, wydanej w oparciu o decyzję środowiskową, wydaną na podstawie P.o.ś., w sytuacji, w której zmiana takiej decyzji inwestycyjnej wymagałaby przedłożenia przez inwestora decyzji zmieniającej w stosownym zakresie w/w decyzję środowiskową, o tyle nie pozbawia inwestora uprawnienia do żądania zmiany decyzji inwestycyjnej w oparciu o nową decyzję środowiskową, wydaną już na podstawie u.o.o.ś. Stwierdzić bowiem należy, iż przyjęcie wykładni przeciwnej stanowiłoby nieuzasadniony wyłom w generalnej zasadzie, iż do czasu całkowitego zrealizowania decyzji inwestycyjnej inwestorowi przysługuje uprawnienie do żądania zmiany tej decyzji w zakresie jeszcze niezrealizowanym.
Podobną zasadę należy wyprowadzić również w odniesieniu do zmiany decyzji środowiskowej, co oznacza, iż do czasu całkowitego zrealizowania przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji środowiskowej inwestorowi przysługuje uprawnienie do żądania zmiany tej decyzji w zakresie jeszcze niezrealizowanym. Wynika stąd, iż o ile w oczywisty sposób organy właściwe do wydania odpowiednio decyzji środowiskowej oraz budowlanej nie są zobowiązane do merytorycznego uwzględnienia wniosku inwestora o zmianę tychże decyzji (inwestor może bowiem żądać zmian sprzecznych z prawem), o tyle są zobowiązane do przeprowadzenia w tym zakresie merytorycznego postępowania.
(iv) Istota niniejszej sprawy sprowadza się w tej sytuacji do ustalenia, czy zasadnie uznały organy obu instancji przedsięwzięcie objęte decyzją środowiskową z 2006 r. oraz decyzją budowlaną z 2010 r. za już zrealizowane. Stosownie do powyższego:
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. udzielił Skarżącemu pozwolenia na użytkowanie ulicy [...] na odcinku od Al. [...] do Trasy [...]– zadanie C na odcinku od ul. [...] do [...] pod warunkiem:
- 1) przedłożenia decyzji środowiskowej w sprawie wykonania ekranów akustycznych od strony wschodniej i zachodniej;
- 2) przedłożenia pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.W.
- - w terminie do 31 maja 2019 r.
W decyzji wskazano, iż PPIS w m.W. w opinii z dnia 24 sierpnia 2018 r. zgłosił uwagę, że nie wykonano zabezpieczeń ekologicznych przewidzianych w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę, tj. ekranów akustycznych w formie półtunelu.
Uznać w tej sytuacji należy, iż wbrew ocenie RDOŚ i GDOŚ w/w decyzja PINB nie potwierdza całkowitej realizacji przedsięwzięcia objętego decyzjami z 2006 i 2010 r. Oznacza to, iż niezależnie od stanu zaawansowania procesu inwestycyjnego Skarżący w oczywisty sposób nie zrealizował jeszcze takiego elementu inwestycji, którego modyfikacja (to jest usunięcie z przedmiotu inwestycji ekranów akustycznych) legła u podstaw złożenia wniosku o wydanie nowej decyzji środowiskowej. Nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji, w której Skarżący zrealizował inwestycję objętą decyzją środowiskową z 2006 r. w znacznym zakresie, niemniej nie zrealizował jeszcze takich jej elementów, które chciałby obecnie skorygować, to w braku możliwości wystąpienia o stosowną zmianę w/w decyzji środowiskowej, wynikającym z postanowień art.155 u.o.o.ś. (którą to sytuację należy uznać za szczególną i obligującą do wykładania przepisów u.o.o.ś. w sposób uniemożliwiający nieuzasadnione ograniczanie uprawnień dyspozycyjnych inwestora), wniosek Skarżącego o wydanie w sprawie nowej decyzji środowiskowej, uwzględniającej modyfikację przedmiotu przedsięwzięcia ujętego w decyzjach z 2006 i 2010 r., uznać należy za w pełni dopuszczalny.
W sytuacji, w której zarówno przedmiot i podstawa prawna decyzji środowiskowej z 2006 r., wydanej na podstawie przepisów P.o.ś., jak i nowej decyzji, wydanej na podstawie u.o.o.ś., nie będą tożsame, nie wystąpi przeszkoda do orzekania w przedmiocie nowej decyzji w postaci powagi rzeczy osądzonej.
5. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż umorzenie przez organy postępowania wywołanego wnioskiem Skarżącego z dnia 30 stycznia 2017 r. było wadliwe, albowiem wbrew ocenie RDOŚ i GDOŚ postępowanie to nie było bezprzedmiotowe.
6. W następstwie uprawomocnienia się w/w wyroku RDOŚ rozpozna wniosek Skarżącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań co do meritum (Sąd w żadnym zakresie nie przesądza jednakże wyniku tego postępowania).
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.