Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...W. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił W. sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy drodze bez nazwy włączonej do ul. [...] i ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż teren zainwestowania obejmuje grunt w obszarze o przeznaczeniu Ls o pow. [...] ha. Przedmiotowa działka w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 roku (Dz.Urz. Woj. [...] z 1992 roku Nr [...], poz. [...]) znajdowała się w obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. W ww. planie brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z powyższym, w ocenie organu pierwszej instancji, zmiana przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwych organów w ramach opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto w ocenie organu teren ten nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. sp. z o.o., wskazując, iż w dniu 10 października 2006 roku uchwałą Nr [...] Rada W. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, z której jasno wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej. Zarzucono też błędne ustalenia odnośnie braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.
Decyzją z dnia [...] września 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy drodze bez nazwy włączonej do ul. [...] i ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 roku, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w wyżej cyt. pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ rozpoznający sprawę wskazał, że skoro planowana inwestycja obejmuje tereny leśne, to stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), podlega obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Dalej organ podkreślił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, w obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...] września 1992 r.) nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Pismem z dnia 22 października 2012r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka W. sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. K. Przedmiotowej decyzji zarzucono, iż została wydana z rażącym naruszeniem:
- 1. art. 138 § 1 k.p.a. zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] z obr. [...] w W., pomimo iż decyzja ta została wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych;
- 2. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] z obr. [...] w W. i przedwczesne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów do wydania decyzji o warunkach zabudowy;
- 3. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
- 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
- 5. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności,zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Zdaniem skarżącej spółki zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy.
Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskiną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Wskazanej zgody nie można przy tym utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a dotyczących ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestie te zdaniem skarżącej spółki podlegają bowiem procedurze uzgodnieniowej, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Wynikiem postępowania uzgodnieniowego może być rozstrzygnięcie zarówno pozytywne jak i negatywne. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
Zdaniem strony skarżącej nie była dopuszczalna samodzielna ocena planowanej inwestycji, tak jak uczynił to organ w kwestionowanej decyzji, z pominięciem postępowania uzgodnieniowego, z punktu widzenia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i i leśnych - czego nie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymując w mocy wadliwą decyzję.
Powyższe w pełni potwierdza, że SKO dokonało jedynie pobieżnej analizy materiału zgromadzonego w toku postępowania przez organem I instancji, nie zwracając chociażby uwagi na to, że z jakiś przyczyn na terenie analizowanego obszaru (o tym samym przeznaczeniu), w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, usytuowanych jest osiem budynku, w tym pięć to budynki mieszkalne. Organ nie zadał więc sobie najmniejszego trudu, aby zbadać i ustalić jak to możliwe, że na działkach sąsiednich o tożsamym przeznaczeniu, pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku zgody na zmianę przeznaczenia w nieobowiązującym już planie z [...] września 1992 r., zostały jednak zrealizowane inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych.
Co więcej żaden z organów prowadzących postępowanie nie umożliwił skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do ich treści - przed wydaniem zaskarżonych decyzji, co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270).
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy drodze bez nazwy włączonej do ul. [...] i ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren na którym planowana jest inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie planowany teren zainwestowania obejmuje w całości grunt stanowiący użytek leśny - LsV. Zgodnie z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, obszar ten zostałby wykorzystany na cele inne niż leśne.
Stosownie do treści art. 4 pkt 6 ustawy dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) - przeznaczenie gruntu na cele nieleśne to ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntu leśnego. W myśl art. 7 ust. 1 powołanej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
- 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,
- 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,
- 3) uchylony
- 4) uchylony
- 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
Zmiana przeznaczenia gruntu dokonywana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów iż nie jest natomiast możliwa zmiana przeznaczenia terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z warunków wydania takiej decyzji jest uprzednia zmiana przeznaczenia, mająca miejsce przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu, lub też sytuacja, w której nie jest wymagana zmiana przeznaczenia (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Jak ustaliły orzekające w sprawie organy w obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) teren inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu.
Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty skargi, iż ewentualna zgoda na realizację przedmiotowej inwestycji na terenie działki leśnej powinna być dokonana w procedurze uzgodnieniowej, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie bowiem organ pierwszej instancji analizując wniosek o ustalenie warunków zabudowy stwierdzając nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał decyzję odmowną.
Jednocześnie stwierdzić należy, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, iż w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków m.st. Warszawy dla przedmiotowej nieruchomości wyznaczono kierunek zabudowy mieszkaniowej. Skoro bowiem na dzień dzisiejszy, zgodnie z powołaną wyżej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, działka nr [...] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze, to nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualnie dla tego terenu nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem możliwość realizacji inwestycji możliwa będzie jedynie po przeprowadzeniu procedury sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Strona skarżąca zasadnie poniosła, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął kwestii ewentualnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. W ocenie Sądu jednak na tym etapie postępowania w przypadku stwierdzenia, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia uznać należy także uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy nie podejmowały czynności w których strony nie brał udziału i miały one wpływ na treść podjętych decyzji.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.