Uzasadnienie
Decyzją Starosty [...] (dalej jako starosta) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzeczono:
- 1. o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu W. i E. małż. B. jako właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...];
- 2. o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...].
W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji zaskarżoną do tut. Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako kpa) uchylił decyzję Starosty [...] w części zawartej w punkcie 1. orzeczenia i w tym zakresie orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykazaniu W. i E. małż. B. jako właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] miasta [...].
Decyzje te zapadły w następującym stanie faktycznym:
W dniu 31.12.2014 r. powołując się na akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...].01.2008 r. rep. [...] występujący w tym akcie jako jeden z nabywców W. B. zgłosił zmianę danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] m. [...]. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono zmianę podmiotową tj. w pkt. 1 wykazano W. i E. małż. B. jako właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] miasta [...], w pkt. 2 natomiast odmówiono odnotowania ww. jako właścicieli działek nr [...] i [...].
W uzasadnieniu podniesiono, że organ ewidencyjny dotychczas nie miał wiedzy o zawarciu umowy sprzedaży z dnia [...].01.2008 r. rep. [...], z uwagi na niewypełnienie przez właścicieli obowiązku nałożonego przepisem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zobowiązującym właścicieli nieruchomości do zgłaszania staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Wskazano, że dotychczas w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działek [...] i [...] ujawnieni byli spadkobiercy poprzednich właścicieli (zbywców w umowie sprzedaży), natomiast jako właściciel działek [...] i [...] ujawniona jest Gmina [...]. Podstawę ujawnienia Gminy jako właściciela działek [...] i [...] stanowiła decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W podstawie tej decyzji powołano art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 782) ze wskazaniem, że wydzielone w wyniku podziału działki [...] i [...] przeznaczone zostały pod poszerzenie drogi gminnej i z mocy prawa przeszły na własność gminy. W uzasadnieniu podano także, że decyzja podziałowa nie znalazła odniesienia w treści aktu notarialnego z dnia [...].01.2008 r. rep, [...] jak również w aktualnych zapisach księgi wieczystej [...].
W tych okolicznościach organ ewidencyjny (starosta) uznał, że jest w posiadaniu dwóch dokumentów, które określają rozbieżny stan prawny przeznaczonych pod drogi gminne działek [...] i [...] (decyzji podziałowej z dnia [...].09.2007 r. i notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...].01.2008 r.) i nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Skutkowało to odmową wprowadzenia zmiany zawartą w pkt. 2 decyzji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. WINGiK uchylił pkt. 1 decyzji starosty i orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykazanie W. i E. małż. B. jako właścicieli działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji WINGiK wyjaśnił, że najpóźniej wydanym dokumentem, spośród wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 542) stanowiącym tytuł własności do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] m. [...], jest akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...].01.2008 r. rep. [...], którym organ ewidencyjny jest związany. Podał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych podmiotowych i wyjaśnił, że podstawę taką będzie stanowił dopiero odpis z księgi wieczystej, w której prawo Gminy do działek przeznaczonych pod drogi będzie wpisane.
WINGiK uznał, że skoro w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek [...] i [...] została ujawniona Gmina [...] pomimo że w aktach kw brak jest potwierdzenia takiego wpisu - to zmiana dokonana w ewidencji w dniu 9 stycznia 2008 r. była nieuprawniona.
WINGiK zwrócił uwagę, iż według art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - właściwy organ winien złożyć wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntów wydzielonych pod drogi lub poszerzenie istniejących dróg publicznych, tymczasem prawo własności Gminy [...] do działek [...] i [...] nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, co świadczy o tym, że Gmina ustawowego obowiązku nie dopełniła.
Skargę na decyzję organu złożyła Gmina [...] zarzucając niezasadne ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków wnioskodawców jako właścicieli działek przejętych z mocy prawa w wyniku decyzji podziałowej pod drogi gminne. Powołując się na art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece Gmina podniosła, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości. Dalej wskazała, że do akt księgi wieczystej wraz z aktem notarialnym Reperytorium [...] zostały złożone wypisy z rejestru gruntów oraz decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...].09.2007r. Gmina zwróciła uwagę, że ponieważ z ww. dokumentów wynika, iż właścicielem działek przeznaczonych na poszerzenie dróg gminnych ulicy [...] oraz [...] jest Gmina [...] - Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wpisał ostrzeżenie o niezgodności ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego.
Według gminy akt notarialny dokumentujący umowę kupna sprzedaży od osoby, która nie była stroną był wadliwy, zwłaszcza że strony umowy miały świadomość zaistniałego stanu prawnego. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że decyzja nr [...] z dnia [...].09.2007r. stała się ostateczna w dniu 03.01.2008r. a w ewidencji gruntów i budynków została ujawniona 9 stycznia 2008r.; oraz że starostowie zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego mają 14 dni na wydanie wpisu i wyrysu (który jest podstawą do zmian w księdze wieczystej); sąd wieczysto-księgowy ma natomiast 30 dni na ujawnienie wniosku np. złożonego przez Gminę. W nawiązaniu do powyższego Gmina podniosła, że sporny akt notarialny Rep. [...] został sporządzony [...].01.2008r. czyli 21 dni po tym jak decyzja podziałowa stała się ostateczna, zatem nawet dokonanie wszystkich ustawowych formalności nie doprowadziłoby do ujawnienia jej praw w księdze wieczystej w ciągu 21 dni.
Zdaniem strony skarżącej już sama decyzja podziałowa jak i informacje pozyskane z katastru nieruchomości powinny wystarczyć do zaprzestania czynności notariusza gdyż zarówno notariusz jak i strony stawające przed nim miały wiedzę o prawach Gminy [...]. Stąd akt notarialny, zdaniem gminy sporządzony z naruszeniem prawa, nie może stanowić podstawy do wpisu w katastrze nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko co do uchylenia pkt. 1 decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa).
Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów podsinionych w skardze. Zaskarżona decyzja zawiera oczywistą sprzeczność pomiędzy poszczególnymi punktami decyzji (rozstrzygnięciem) i uzasadnieniem a zatem zapadła z naruszeniem określonych w art. 107 przepisów kpa.
W decyzji I instancji w pkt. 1 w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono zmianę polegającą na ujawnieniu W. i E. małż. B. jako właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] natomiast w pkt. 2 odmówiono ujawnienia ww. małżonków B. jako właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Decyzja zapadła w II instancji uchyliła pkt. 1 i w jego miejsce organ orzekł o ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków małżonków B. odnośnie do działek nr [...] i [...]. W rezultacie orzeczenie wydane na wniosek W. i E. małż. B. nie zawiera rozstrzygnięcia co do działek nr [...] i [...] (bo to zostało uchylone) i jednocześnie zawiera dwa wewnętrznie sprzeczne orzeczenia. W pkt. 1 orzeka o ujawnieniu wnioskodawców jako właścicieli działek przeznaczonych w decyzji podziałowej z 2007r. pod drogę gminną i w pkt. 2 zawiera przeciwne orzeczenie – o odmowie wprowadzenia wnioskowanej w tym zakresie zmiany.
Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać prawidłowej redakcji swojego orzeczenia i uzasadnić je stosownie do zapadłego rozstrzygnięcia. Przy ponownym orzekaniu organ winien także uwzględnić aktualny stan prawny ujawniony w księdze wieczystej [...].
Jakkolwiek rację ma skarżąca Gmina, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 707 – dalej jako ustawa) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, to jednak przepis ten dotyczy oznaczenia nieruchomości w znaczeniu przedmiotowym (Dział I KW) a nie w znaczeniu podmiotowym Dział II KW). Organ winien też uwzględnić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, a zatem ani nie nadaje ani nie ujmuje praw (wyrok NSA z 14 kwietnia 2015r, I OSK 1718/13). W razie powstania sporu, co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w ewidencji gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. (wyrok NSA z 12 lutego 2014, I OSK 1662/12).
Oczywiste jest przy tym, że organ administracji, badając zasadność wniosku o wprowadzenie zmiany podmiotowej do ewidencji gruntów i budynków nie ma kompetencji do badania ważności (nieważności) czy też bezskuteczności umowy cywilnoprawnej. Stąd też zawarte w skardze argumenty strony skarżącej odnośnie do wadliwości aktu notarialnego ze stycznia 2008r. nie mogą podlegać ocenie organu, a w konsekwencji i ocenie Sądu administracyjnego. Niezależnie od tego, że co do zasady umowa sprzedaży zawarta przez osobę, która będąc zbywcą nie jest właścicielem nieruchomości nie jest nieważna lecz jest bezskuteczna (wobec właściciela), Sąd administracyjny nie może w tym zakresie orzekać ani w kontrolowanej sprawie ani w żadnej innej tego typu sprawie. Działalność sądownictwa administracyjnego sprowadza się bowiem do kontroli działań czy czynności podejmowanych przez organy administracji w ramach przysługujących im na podstawie przepisów prawa kompetencji, natomiast badanie wadliwości umów cywilnoprawnych leży w kompetencji sądów powszechnych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.