Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.W.- Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] ipca 2011 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2009 r. (nr [...]) o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich.
Organy obu instancji orzekały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Skarżący M.W.uprawnienia kombatancie uzyskał na mocy decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w W. z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od stycznia 1950 r. do kwietnia 1952 r. podczas służby w II Brygadzie KBW.
Pismem z [...] lutego 2009 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że II Brygada KBW w latach 1949-1952 wykonywała zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność RP. W związku z tą informacją, Kierownik Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] września 2009 r. pozbawił M.W.uprawnień kombatanckich. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. nr 42 poz. 371) który stanowi, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. (nr [...]) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. M.W.nie zgodził się z tą decyzją i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 123/10) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd uznał bowiem, że organ rozpoznał merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bez uprzedniego zbadania, czy wniosek ten został złożony w określonym prawem terminie. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, realizując wytyczne Sądu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. w trybie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł, że decyzja o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich rażąco narusza prawo, bowiem przy jej wydaniu organ nie wziął pod uwagę zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień W. (dalej: WKU W.) z [...] września 1993 r. (nr [...]), z którego wynika, że pełnił on służbę wojskową w Wojsku Polskim od 10 października 1949 r. do 23 kwietnia 1952 r., w tym od 4 grudnia 1949 r. brał udział w zwalczaniu oddziałów Ukraińskiej Powstańczej Armii (dalej: UPA).
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. Orzekając powtórnie w tej sprawie - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. - wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
M.W.zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. (sygn. akt V SA/Wa 2211/11) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zauważył bowiem, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie powiadomił strony skarżącej, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.
Ponadto nie odniósł się do treści zaświadczenia WKU W. z dnia [...] września 1993 r. Organ administracji naruszył w ten sposób przepisy procedury administracyjnej, dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Jednocześnie Sąd zobowiązał Kierownika Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Osób Represjonowanych do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do prawdziwości zwartej w zaświadczeniu WKU W. informacji. Gdyby bowiem przyjąć, że informacja ta jest prawdziwa, to brak jest podstaw do pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów, orzekając ponownie w tej sprawie, decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia[...] lipca 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. w sprawie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich została wydana na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zgodnie z tym przepisem uprawnienia kombatancie nie przysługują osobie, która w latach 1944 - 1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. z 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1126/04), zgodnie z którym zwrot "działania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy o kombatantach należy interpretować rozdzielnie. Na tej podstawie organ przyjął, że pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące działania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczeniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Nie ma przy tym znaczenia, że oddział, w którym kombatant służył, niezależnie od zwalczenia podziemia, walczył także z oddziałami UPA.
W konkluzji rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organ orzekający bada jedynie czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego w przedmiocie weryfikacji uprawnień kombatanckich.
M.W.zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy o kombatantach oraz pominięcie istotnej dla sprawy dla sprawy okoliczności - zaświadczenia WKU W. z [...] września 1993 r. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nawet w sytuacji udowodnienia przez stronę okoliczności osobistego udziału w walkach z UPA, nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawy prawnej pozbawienia uprawnień kombatanckich przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach uniemożliwia bowiem stronie zachowanie uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek tytułu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd poprzednio rozpoznający daną sprawę, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301). Postępowanie wynikające z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jest przy tym w istocie ponownym postępowaniem, obejmującym całość sprawy, jednak nie wszystkie czynności procesowe muszą być przeprowadzone po raz drugi, tylko bowiem w sytuacji, gdy sąd administracyjny uznał całe postępowanie poprzedzające wydanie uchylonego rozstrzygnięcia za wadliwe, musiałoby być ono powtórzone od początku.
W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze okonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2011 r. naruszają prawo procesowe, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2009 r. w przedmiocie pozbawienia M.W.uprawnień kombatanckich przyznanych przez Zarząd Bojowników o Wolności i Demokrację w W.z tytułu utrwalania władzy ludowej. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji przywołał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym miejscu należy podkreślić, że sąd administracyjny uchylając wydaną wcześniej w niniejszej sprawie decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2011 r., w wyroku z 12 czerwca 2012 r. (sygn. akt V SA/Wa 2211/11) wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w ramach którego poczynione zostaną ustalenia na okoliczność prawdziwości zaświadczenia WKU W. z [...] września 1993 r., z którego treści wynika, że jednostka wojskowa, w której służył skarżący "brała udział w zwalczaniu UPA".
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę do wskazań tych organ nie zastosował się i naruszył w ten sposób przepis art. 153 p.p.s.a., co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Podnieść jednocześnie trzeba, że w powołanym wyroku z 12 czerwca 2012 r. Sąd stwierdził, że "gdyby przyjąć, że informacja zawarta w [zaświadczeniu] jest prawdziwa, to brak jest podstaw do pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, a to winno być przedmiotem przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego (...)". I następnie: "jeżeli uznano, iż wskazane wyżej zaświadczenie nie może być uznane za wiarygodne, to należało wykazać to w motywach rozstrzygnięcia".
W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów, ponownie rozpoznając sprawę, całkowicie zignorował powyższe wytyczne Sądu. W żaden sposób - zarówno w decyzji I jak i II instancji - nie uzasadnił również faktu pominięcia zaświadczenia WKU W. z [...] września 1993 r., a powołał się jedynie na orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "działania śledcze i operacyjne" o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c) ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie. Tymczasem organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, a przede wszystkim art. 153 p.p.s.a., powinien ocenić wniosek dowodowy zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie organ naruszył zarówno przepis art. 153 p.p.s.a., jak i przepisy art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu z 7 lipca 2011 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., decyzje te uchylił.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 p.p.s.a., określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich nie podlega wykonaniu, zatem orzekanie o możliwości wykonania tej decyzji w trybie ww. przepisu było bezprzedmiotowe.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 12 czerwca 2012 r. (sygn. akt V SA/Wa 2211/11). Wskazać również należy Kierownikowi Urzędu, że w postępowaniu administracyjnym organ II instancji zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a treść uzasadnienia wydanej w tym postępowaniu decyzji winna wyjaśniać stronie wszystkie motywy, którymi kierował się organ przy jej załatwieniu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a). Uzasadnienie zaskarżonej jak i poprzedzającej tę decyzję, decyzji z 7 lipca 2011 r. zawierające jedynie stwierdzenie, że skarżącemu uprawnienia kombatanckie przyznane zostały z tytułu utrwalania władzy ludowej oraz zacytowanie przepisów prawa, w żadnej mierze nie spełnia tych wymogów.
Sąd podkreśla jednocześnie, że organ administracji jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu, którymi - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - zobowiązany jest się kierować (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).