Uzasadnienie
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318), wydało w dniu [...] kwietnia 1952 r. orzeczenie o nr [...], którym przejęte zostały na własność Skarbu Państwa grunty położone w gromadzie [...] należące m. in. do D. D. w orzeczeniu ujętego jako D. bądź D. D. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego z wniosku J. K. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. Nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], powiat [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność D. D. w orzeczeniu ujętego jako D. bądź D. D. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowany przez pełnomocnika adwokata J. B. wnioskiem z 14 lutego 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] lipca 2014 r. Za nieuzasadniony uznano zarzut pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W ocenie Wojewody [...] Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości D. D. oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne są prawidłowe i nie ma podstaw uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
Od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., w ustawowym terminie, odwołanie złożył Skarb Państwa PGL LP Nadleśnictwo [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. W odwołaniu podniesiono naruszenia: art. 28 Kpa poprzez uznanie, że Skarb Państwa Nadleśnictwo [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] kwietnia 1952 r.; art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, art. 156 § 2 Kpa poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., w sytuacji gdy nieruchomość ta aktualnie została obsadzona przez wnioskodawcę Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] lasem, co poprzez zmianę jej struktury doprowadziło do znacznej zmiany jej wartości i przeznaczenia, w konsekwencji czyniąc z niej strategiczny zasób naturalny kraju, a zatem działanie to wywołało niewątpliwie nieodwracalne skutki prawne, art. 107 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, nadinterpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. oraz niezgodność zaskarżonego orzeczenia z treścią art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, w tym lasów państwowych stanowiących własność Skarbu Państwa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i stwierdził, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., Nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, bowiem strona postępowania - Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 146 § 1 Kpa tj. fakt, że od dnia doręczenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. upłynęło pięć lat, nie może nastąpić jej uchylenie.
W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że stronami postępowania byli udokumentowani spadkobiercy D. D. i Skarb Państwa, ponieważ to ich praw i obowiązków dotyczyły bezpośrednio skutki tej decyzji. Inny podmiot, aby móc uczestniczyć w tym postępowaniu jako strona, a więc również móc skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to jemu przysługiwał w dacie wydawania decyzji nadzorczej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, pochodzącej z dawnej nieruchomości D. D. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że D. D. był właścicielem nieruchomości ujawnionych w wykazach hipotecznych Iwh [...] oraz Iwh [...] gm. kat. [...] (m.in. k. 131, 161-169. 229 akt UW).
W skład tych wykazów hipotecznych wchodziły parcele gruntowe m.in. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. objęte Iwh [...] oraz parcele gruntowe nr [...], [...]. objęte Iwh [...] (k. 131, 162-164, 169 akt UW). Natomiast z wykazu synchronizacyjnego, sporządzonego [...] grudnia 2016 r. przez geodetę uprawnionego M. P. (k. 23), wynika m. in., że: parcela gruntowa nr [...], [...]. [...] oraz część parcel nr [...] i [...], objęte Iwh [...] weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...]; parcela gruntowa nr [...], [...]. [...], [...]. [...]. [...]. [...]. [...] oraz część parcel nr [...] i [...]. objęte Iwh [...] oraz części parcel nr [...] i [...], objęte Iwh [...], weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...].
Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...].
Tym samym organ administracji publicznej, uznał że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentując Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, posiadało interes prawny, który uprawniał ten podmiot do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., ponieważ dawna nieruchomość D. D. wchodzi w skład nieruchomości zarządzanej przez ten podmiot.
Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jednak odstąpiono od uchylenia przedmiotowej decyzji z uwagi na przepisy art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 § 1 Kpa. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wynika, że została ona doręczona J. K., Gminie [...] oraz Staroście [...] w 14 lipca 2014 r. Tym samym pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 w Kpa upłynął w dniu 14 lipca 2019 r. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie upłynęło 5 lat od dnia doręczenia kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2019 r. wniósł Skarb Państwa- Nadleśnictwa [...], dalej "strona skarżąca", zaskarżając ją w zakresie pkt 2. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisu art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 kpa poprzez nieuchylenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., Nr [...] w sytuacji:
- a) gdy Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] nie był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r., znak: [...], a więc tym samym bieg 5-letniego terminu nie może być liczony od ostatniego doręczenia decyzji stronie, a od dnia, w którym Skarb Państwa-Nadleśnictwo [...] powziął informację o wydaniu przedmiotowej decyzji, co miało miejsce dopiero [...] stycznia 2017 r.,
- b) Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] podjął w niniejszej sprawie czynności prawem przewidziane w ustawowych terminach, a jedynie ze względu na przewlekłość działania organu administracji upłynął 5-letni termin liczony od dnia wydania przedmiotowej decyzji, tj. od [...] lipca 2014 r., jak również od [...] lipca 2014 r., tj. doręczenia tej decyzji m.in. Gminie [...] i Staroście [...], przy czym fakt ten pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem podmioty te nie miały w niej przymiotu strony,
- c) niepoczynienia przez organ administracyjny stosownych ustaleń faktycznych, wobec czego nie sposób stwierdzić czy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej,
- d) gdy nieruchomość ta aktualnie została obsadzona przez wnioskodawcę Skarb Państwa- Nadleśnictwo [...] lasem, co poprzez zmianę jej struktury doprowadziło do znacznej zmiany jej wartości i przeznaczenia, w konsekwencji czyniąc z niej strategiczny zasób naturalny kraju, a zatem działanie to wywołało niewątpliwie nieodwracalne skutki prawne,
- 2) naruszenie przepisów art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności dotyczącego wydania orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], w części dotyczącej D. D., wymienionego w treści orzeczenia jako D. bądź D. D., w sytuacji nie kwestionowania w całości orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. Nr [...],
- 3) naruszenie przepisu art. 7 kpa, gdyż nie poczynienie ustaleń opisanych wyżej narusza interes społeczny, a w tym przypadku interes Skarbu Państwa, w którego imieniu działa Nadleśnictwo [...], będącego aktualnym właścicielem nieruchomości należących wcześniej do poprzednika prawnego wnioskodawcy – D. (D.) D.,
- 4) niezgodność zaskarżonego orzeczenia z treścią art. 2 i art. 7 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w tym lasów państwowych stanowiących własność Skarbu Państwa,
- 5) naruszenie przepisu art. 80 kpa polegające na tym, że wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z treści powołanego artykułu, a polegającemu na wydaniu orzeczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, jak również prawidłowość ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r., skoro w oparciu o ten dokument zostało ujawnione w księdze wieczystej prawo własności obecnego właściciela, tj. Skarbu Państwa- Nadleśnictwa [...].
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że fakt niezebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organy dotychczas ją rozpoznające, a w szczególności dotyczące wydania orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] w części dotyczącej D. (D.) D. powoduje, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem — prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym samym powodując naruszenie Interesu społecznego, jakim w niniejszej sprawie jest interes Skarbu Państwa, w którego imieniu działa Nadleśnictwo [...]. Jest to istotna okoliczność, bowiem jak wskazano w oparciu o to orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. Skarb Państwa- Nadleśnictwo [...] został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej nieruchomości te obejmującej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrolowana decyzja nie naruszała prawa.
Stosownie do postanowień art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Wprowadzony przez ustawodawcę zakaz orzekania w przedmiocie uchylenia decyzji, związany z upływem czasu od jej doręczenia lub ogłoszenia ma charakter bezwzględny i wiąże się z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnego oraz pewności obrotu. Nawet, jeżeli wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji, określone w punktach 3 – 8 § 1 art. 145 k.p.a., to w związku z upływem 5 lat od daty doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji organ orzekający został przez ustawodawcę pozbawiony możliwości takiego orzeczenia. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnego wyjątku, co oznacza, że niezależnie od wagi uchybienia wymienionego w art. 145 § 1 i w art. 145a i art. 145b k.p.a. popełnionego przy wydawaniu ostatecznej decyzji, uchylić ostatecznej decyzji w tym nadzwyczajnym postępowaniu, po upływie ww. czasu, nie można.
Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny. Jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 11 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 392/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/17 (CBOSA): "upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. W przypadku natomiast, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.)".
Ustawodawca przewidział bowiem w art. 151 § 2 k.p.a., że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (a więc upływ terminu), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że zarówno organ II instancji dokonał prawidłowej subsumpcji prawnej ww. przepisów. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r została doręczona J. K., Gminie [...] oraz Staroście [...] w 14 lipca 2014 r. Słusznie więc uznał organ, że 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął 14 lipca 2019 r. i od tego dnia organa pozbawione zostały możliwości uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym.
Skarżący nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w skardze, termin 5-cio letni z art. 146 § 1 k.p.a. powinien być liczony od dnia ostatniego dokonanego w sprawie doręczenia tej decyzji tej stronie, która w postępowaniu udział brała. Chociaż art. 146 § 1 k.p.a., posługując się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzuje wprawdzie adresata tego doręczenia, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, wyrok z 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13, CBOSA). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.
Nadto w orzecznictwie (wyroki NSA z 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227 oraz z 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 5954251, a także wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410) zauważono, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, niezależnie na jakim etapie postępowania do tego przedawnienia doszło.
Prawidłowo więc - zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. – organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. została wydania z naruszeniem prawa, oraz odmówił jej uchylenia, wskazując na przyczynę: upływ 5 lat od dnia jej doręczenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, wyjaśnić trzeba, że w związku z tym, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności – ale wyłącznie niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nie wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności – to analiza akt sprawy zaskarżonej decyzji wraz z uzasadnieniem, wskazuje jednoznacznie, że organ poprawnie zastosował się do art. 7 k.p.a. Ustalił bowiem te okoliczności, które były niezbędne dla załatwienia sprawy.
W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 a także 156 k.p.a. okazały się niezasadne. Podkreślić należy, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył te dowody, które miały znaczenie wobec charakteru i przedmiotu postępowania wznowieniowego i wobec treści niezbędnego rozstrzygnięcia. W szczególności poprawnie organ zebrał i rozpatrzył dowody na okoliczności przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz upływu terminu pięcioletniego od daty doręczenia ostatecznej decyzji, co do której toczyło się postępowanie wznowieniowe.
Nie zasługują również na uwzględnieni zarzut sformułowany w pkt 7 skargi, albowiem wobec rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego. Organ w kontrolowanej decyzji nie wypowiadał się co do meritum sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.