Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 kpa, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez J. T. odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wymierzającej J. T., jako współwłaścicielowi działki nr [...] z obrębu [...], gm. [...] – karę pieniężną w wysokości 14.820 zł (30 zł x 114 cm x 2 + 30 zł x 133 cm x 2) za zniszczenie dwóch sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach 114 cm i 133 cm, rosnących na terenie działki nr [...], poprzez wykonanie prac w obrębie koron drzew, polegających na usunięciu gałęzi drzew w wymiarze przekraczającym 50%, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...] wymierzył J. T. opisaną wyżej karę pieniężną.
J. T. złożył odwołanie od powyższej decyzji, a rozpoznając je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji, to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania oraz zachowania ustawowo wskazanego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 kpa, od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Przedmiotowa decyzja została wysłana do skarżącego listem poleconym (nr [...]) na adres [...], [...]. Przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniach 18 i 26 października 2018 r. Zatem w dniu 2 listopada 2018 r. nastąpił skutek doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 § 4 kpa. Tym samym termin na zaskarżenie decyzji płynął w dniu 16 listopada 2018 r. Ponadto decyzja została doręczona drugiej stronie postępowania – A. G. – w dniu 22 października 2018 r. Tym samym decyzja weszła do obrotu prawnego.
Tymczasem odwołanie zostało złożone w organie w dniu 5 czerwca 2019 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa.
Organ wskazał również, iż do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa.
Oznacza to, że rozpatrywanie odwołania było niedopuszczalne z powodu upływu terminu do jego wniesienia i naruszałoby podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i art. 16 kpa. Z tych względów organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy pod względem merytorycznym, a więc także ustosunkować się do argumentów przedstawionych przez odwołującego.
Na marginesie powyższych rozważań organ wskazał, iż J. T. winien wyjaśnić organowi I instancji, czy pisma z 24 maja 2019 r., w których zwrócił się m.in. o wydanie z akt kopii decyzji, jak również podanie podstawy prawnej naliczenia opłaty – nie stanowiły wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym zakresie organ podkreślił, iż decyzja skierowana została na adres [...], [...] (adres, pod którym nastąpiło doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania), podczas gdy w toku sprawy J. T. składał wnioski, w których posłużył się adresem [...], [...].
Organ zauważył też, że strona ma również możliwość kwestionowania zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 kpa i dlatego postanowił o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. T. wniósł o uchylenie go w całości, o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na nieprawidłowości organu w sposobie doręczenia decyzji i brak doręczenia opinii biegłego sądowego przed wydaniem decyzji, o rozpatrzenie jego odwołania pod względem merytorycznym i wydanie sprawiedliwego orzeczenia przez Sąd oraz o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka E. K..
W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że uchybienie terminu do złożenia przez niego zażalenia jest błędem, lecz błąd taki nosi miano uchybienia i jego znaczenie w zestawieniu z błędami merytorycznymi, które w kilku istotnych przypadkach zostały wykazane w postępowaniu urzędników i biegłego sądowego jest nieporównywalne, co nie powinno znajdować ochrony prawnej w postępowaniu przed Sądem. Wymiar społeczny utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji tylko z powołanej przyczyny byłby ze wszech miar zły dla rzetelnego orzekania przez Sąd, powszechnego poczucia sprawiedliwości u obywateli, którzy swoje zaufanie do sądownictwa ocieniają nisko według niektórych rankingów i sondaży. Błędy i nieprofesjonalne postępowanie wymienionych, jak też pismo wnioskodawcy z 24 maja 2019 r. w istocie stanowią wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przepisu, jaki wskazało SKO. Wnioskodawca nie brał udział w całości postępowań prowadzonych przez urzędników z różnych przyczyn, których obecnie nie jest w stanie wyjaśnić, jedną z nich mogło być nieuznawanie nadanego numeru adresowego [...], od którego się odwołał i mógł nie przyjmować korespondencji, gdy nie było podanego numeru [...], a przyczyny takiego stanu wyjaśnione zostały w odwołaniu z [...] września 2017 r., którego Gmina nie uwzględniła, podając nieracjonalne i wskazujące na stronnicze podejście w zagwarantowaniu numeru z pierwszymi literami alfabetu dla znajomych, pomimo nieistnienia naniesień na ich działkach.
Skarżący podał też, że nie wypełnił obowiązku zgłoszenia wycięcia suchej i złamanej przez wiatr brzozy, pozostając w przekonaniu, że taki obowiązek dotyczy zdrowych drzew, o czym dowiedział się od urzędnika w toku postępowania i z tego tytułu powinien ponieść odpowiedzialność. Ukaranie natomiast grzywną i zajęcie środków finansowych przez urząd skarbowy na wniosek Wójta Gminy za rzekome zniszczenie drzew w łącznej kwocie 18.720 zł jest rażąco niesprawiedliwe, krzywdzące i niewspółmierne do pozostającego drzewostanu na działce o charakterze leśnym. Egzekucja wymienionej kwoty stanowi zagrożenie pogorszenia sytuacji materialnej przy otrzymywanej emeryturze w kwocie 2.350 zł miesięcznie, w szczególności nie pozwoli na dokończenie budowy domu jednorodzinnego w tym roku i następnym oraz wymianę pieca c.o.
Ponadto skarżący wskazał, że w treści uzasadnienia odwołania od zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] zostały wykazane jednoznacznie i wyczerpująco jego zdaniem nieprawidłowości popełnione przez urzędników i biegłego sądowego, które stanowią rażące naruszenie prawa i zostały wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu cywilnego, dlatego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art 156 § 1 pkt 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna.
Na wstępie zauważyć należy, że Sąd uznał za niedopuszczalny wniosek dowodowy zgłoszony w skardze. Przede wszystkim z art. 106 § 3 ppsa wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tym samym nie ma możliwości przeprowadzenia innych dowodów, np. z zeznań świadka.
Zasadniczy problem, z którego wynikła niniejsza sprawa polega na tym, że skarżący kontestuje nadanie nieruchomości, na której zamieszkuje numeru porządkowego [...], twierdząc przy tym, że winien to być numer [...], którym on sam się posługuje.
Tymczasem, gwoli wyjaśnienia, jak wynika z art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm), numery porządkowe budynków mieszkalnych ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Oznacza to, że zainteresowany (właściciel nieruchomości lub inny podmiot uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków, który tą nieruchomością włada) może jedynie wnioskować o nadanie numeru porządkowego (wystąpić z wnioskiem o samo nadanie takiego numeru), lecz nie może samodzielnie wybrać go sobie, ani tym bardziej samodzielnie nadać go danej nieruchomości. Skoro więc bezsporne jest, że w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość skarżącego posiada numer [...], to obowiązuje on wszystkich na czele z samym skarżącym.
Art. 42 § 1 kpa stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym przede wszystkim w ich mieszkaniu.
Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa).
Natomiast w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa).
Wreszcie doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa).
Dlatego też prawidłowo pisma dla skarżącego w postępowaniu administracyjnym przed Wójtem Gminy [...] wysyłane były na adres [...], mimo że zawierające je przesyłki nie były przez niego podejmowane. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż jedna z tych przesyłek została jednak doręczona skarżącemu na ten właśnie adres – w dniu 10 lipca 2018 r. (k. 40 akt administracyjnych organu I instancji).
Decyzja z [...] października 2018 r. została wysłana do skarżącego listem poleconym i była dwukrotnie awizowana: w dniach 18 i 26 października 2018 r. Zatem słusznie została uznana za doręczoną z upływem dnia 2 listopada 2018 r., a tym samym termin na zaskarżenie decyzji płynął z dniem 16 listopada 2018 r.
Z art. 129 § 2 kpa wynika, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, tymczasem skarżący złożył je w organie w dniu 5 czerwca 2019 r., czyli po bez mała 7 miesiącach od uznania jej za doręczoną, a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu.
Nie sposób też przyjąć, że skarżący nie wiedział o toczącym się z jego udziałem postępowaniu, skoro aktywnie w nim uczestniczył, składając pisma i biorąc udział w oględzinach.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają kwestie odnoszące się do meritum sprawy, tj. dotyczące np. ewentualnych błędów w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [...] października 2018 r. Przedmiotem oceny Sądu mogło być jedynie postanowienie SKO w [...] z [...] września 2019 r., mocą którego stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tamtej decyzji. Skarżący nie kwestionował zaś, że nie dochował terminu do wniesienia odwołania, a wręcz okoliczność tę przyznał. Tego "błędu" nie można jednak zestawiać z podnoszonymi przez skarżącego nieprawidłowościami popełnionymi przez organ. Dlatego SKO zasadnie zastosowało art. 134 kpa, w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga w żadnej mierze nie zdołała podważyć prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Natomiast jak zauważył organ, otwarta pozostaje kwestia ewentualnego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], czy też wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją lub kwestionowania jej w trybie art. 156 kpa. To jednak wymaga stosownych działań ze strony samego skarżącego, a przy tym nie można w tej chwili ocenić szans ich powodzenia.
Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.