Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2678/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania S. i D. W. (dalej skarżący) oraz D. G. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dn. [...] kwietnia 2017 r. orzekającej o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w [...] gm. [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Stan sprawy był następujący:

Państwo D. i S. W. zwrócili się do organu ewidencji gruntów i budynków o wyjaśnienie rozbieżności między zapisami w księdze wieczystej, a danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Skarżący podnosili m.in. kwestię wykazania w ewidencji gruntów nieprawidłowej powierzchni działki nr [...] tj. 0.1338 ha, zamiast 0.1920 ha jak zapisano w księdze wieczystej nr [...] oraz w akcie notarialnym Rep. A [...]. Wskazali również, że w ewidencji gruntów miejscowości [...] nie uwzględniono zmian wynikających z postanowienia z dnia [...] lutego 1990r. Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...], w którym stwierdzono zasiedzenie przez nich własności części o powierzchni 420 m2 z działki nr [...].

Organ I instancji ustalił, że w 1969r. właścicielka działki nr [...] o pow. 0.3067 S. M. zleciła jej podział, w wyniku którego wydzielono działki: [...] o powierzchni 1338 m2, [...] o powierzchni 1147 m2 oraz [...] (pod ulicą) o powierzchni 582 m2. W dniu 30 lipca 1970r. działki [...] i [...] wpisano pod wspólnym nr [...] i wykazaną powierzchnią 1920 m2, do księgi wieczystej KW [...] (obecnie nr [...]). Aktem notarialnym z dnia 30 lipca 1970r. S. M. zbyła nieruchomość wpisana do księgi wieczystej KW [...] o powierzchni 1920 m2 S. i D. W. W 1971r. założony został rejestr ewidencji gruntów dla miejscowości [...], gdzie – jako przedmioty odrębnego władania – wpisano:

1. - działkę nr [...] o powierzchni 0.2516 ha, w pozycji rejestrowej nr [...], władająca S. M.,
2. - działkę nr [...] o powierzchni [...] ha – ul. [...] w pozycji rejestrowej nr [...], władający Prezydium [...] Rady Narodowej (drogi).

W 1973r. wykreślono wpis dotyczący działki nr [...] i wpisano w tej samej pozycji rejestrowej działkę nr [...] o pow. 0.1338 ha (odpowiednik działki [...]), właściciel S. W. W pozycji rejestrowej nr [...] wpisano działkę nr [...] o powierzchni 0.1147 ha (odpowiednik nr [...]), właściciel S. M. W 1984r. dokonano zmiany wpisu własności w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego, w którym S. M. przeniosła własność nieruchomości o powierzchni 0.1147 na rzecz D. G. oraz M. i S. G. W 2012r. w rezultacie opracowania geodezyjnego nr [...] działka nr [...] o powierzchni 0.7678 ha została rozdzielona na działki o nr: [...] o powierzchni 0.1315 ha, [...] o powierzchni 0.3162 ha i [...] o powierzchni 0.3354 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta w dniu [...] kwietnia 2017r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o:

1. - pozostawieniu bez zmian dotychczasowych wpisów w ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] odnośnie działki nr [...],
2. - dopisaniu dla działki nr [...] o pow. 0,1147 ha, będącej własnością D. G. Vi części oraz S. i M. G. w '/2 części na podstawie KW [...] informacji, że część działki [...] o pow. 420m2 jest objęta postanowieniem o zasiedzeniu [...] z dn. [...].02.1990r.,
3. - dopisaniu dla działki nr [...] - posiadacz samoistny Gmina [...] informacji, iż część działki [...] pochodzi z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. i D. W. kwestionując prawidłowość dokumentów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, a w szczególności ustalenia odnośnie podziału i sprzedaży części nieruchomości.

O decyzji tej odwołanie złożył również Pan D. G. żądając wykreślenia informacji o zasiedzeniu części działki nr [...], gdyż postanowienie o zasiedzeniu z [...] lutego 1990 r., w skutek rewizji, postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1990r. sygn.. akt [...] zostało uchylone a wniosek zasiedzenie oddalony.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu w/w odwołań uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...] figurują następujące zapisy:

1. - działka nr [...] stanowiąca własność S. i D. W. o pow. 0,1138 ha uregulowana w księdze wieczystej [...],
2. - działka nr [...] stanowiąca własność D. G. w 1/2 części oraz M. i S. G. w 1/2 części, o pow. 0,1147 ha uregulowana w księdze wieczystej [...],
3. - działka nr [...] stanowiąca część ulicy [...] o pow. 0,1315 ha o nieuregulowanym stanie prawnym, dla której jako posiadacz samoistny ujawniona jest Gmina [...].

Z zapisów w działach I i II ksiąg wieczystych wynika natomiast, że:

1. - w księdze wieczystej [...] uregulowana jest działka położona w [...] na rogu ulicy [...] i [...] o nr [...] i pow. 1920 m2, której właścicielami są na mocy umowy sprzedaży z dnia 30.07.1970 r. S. i D. W. na zasadach wspólności ustawowej, majątkowej małżeńskiej. Treść księgi wskazuje, że została ona założona w 1963 roku dla księgi, która wcześniej zaginęła, a jak wynika z wyjaśnień stron, znajdujących potwierdzenie w aktach postępowania, księga ta nosiła wcześniej numer [...].
2. - w księdze wieczystej [...] uregulowana jest działka położona w [...] na rogu ulicy [...] i [...] o nr [...] i pow. 0,1147 ha, której współwłaścicielami jest D. G. i na zasadach wspólności majątkowej ustawowej małżeńskiej małżeństwo S. i M. G. na mocy umowy sprzedaży z dnia 12 marca 1984 r.

W księdze zawarta jest też informacja, że założono ją w 1969 roku po odłączeniu z księgi [...], do księgi dołączono też opis i mapę.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji można wywieźć, że działka nr [...] opisana w księdze wieczystej [...] odpowiada działce nr [...] ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków - gdyż w ww. dokumentów występuje zgodność położenia, granic i powierzchni miedzy tymi działkami, a księga wieczysta zawiera ponadto mapę i opis nieruchomości.

Nie można jednak takiego samego wywodu dokonać dla działki nr [...] opisanej w księdze wieczystej [...]. W księdze brak bowiem opisu jej granic a powierzchnia nie odpowiada wprost, żadnej działce ewidencyjnej. Jej opis zawarty w księdze wieczystej jest zgodny co prawda z aktem notarialnym z 1970 r, ale nie pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie w terenie tej nieruchomości i utożsamienie jej z obecnymi danymi ewidencyjnymi. W toku postępowania przed organem I instancji nie ujawniono żadnego opracowania geodezyjnego, które przedstawiałoby granice i położenie dawnej działki nr [...] o pow. 1920 m2.

Odnaleziona mapa z projektem podziału z 14 lipca 1969 r., przedstawiająca podział nieruchomości z [...], pochodzi sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków - dlatego również nie odnosi się do danych ewidencyjnych. Widnieje na niej działka nr [...] ale jej powierzchnia wynosi 1338 m2. Organ zauważył, że suma powierzchni zaznaczonej na tej mapie działek [...] i [...] wynosi właśnie 1920 m2. Działka nr [...] z tej mapy odpowiada zaś obecnej działce ewidencyjnej nr [...], zaś działka nr [...] części obecnej działki drogowej nr [...].

Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że nieruchomość opisana w KW [...] odpowiada obecnej działce ewidencyjnej [...] i części działki nr [...], jednak ewidencja gruntów i budynków nie może opierać się na domniemaniach i nie należy do niej rozstrzyganie wątpliwości występujących w dokumentach. W oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty organ ewidencyjny nie może rozstrzygnąć co było faktycznym przedmiotem sprzedaży w 1970 r. W szczególności nie może rozstrzygnąć, że tym przedmiotem były łącznie dawne działki nr [...] i [...], opisane na mapie podziałowej, o łącznej powierzchni 1920 m2.

Ponieważ z dokumentów nie można jednoznacznie wywieźć, że działka nr [...] opisana w księdze wieczystej [...] i akcie notarialnym z 1970 r. jest tożsama z działkami nr [...] i nr [...] opisanymi na mapie podziałowej, tym samym organ ewidencyjny na podstawie ww. dokumentów - zdaniem organu odwoławczego - nie może dokonywać zmian w ewidencji dotyczących działek nr [...] i [...]. W przypadku występujących wątpliwości co do zakresu i przedmiotu prawa własności rozstrzygnięcie należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego; rozstrzygnięcie takie może nastąpić w postępowaniu cywilnym (np. w związku z art. 189 k.p.c.) lub wieczystoksięgowym o uzgodnienie stanu prawnego.

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się S. i D. W. zaskarżając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] września 2017 roku i wnosząc o pozostawienie decyzji wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...] nr [...] z dnia [...].04.2017r.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że w dniu 30 lipca 1970 roku aktem notarialnym nabyli przedmiotową nieruchomość jako działkę numer [...] o pow. 1920 m2, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych założył i prowadzi księgę wieczystą.

W 1973 roku działka ta została podzielona przez sprzedającą bez wiedzy skarżących, którzy od trzech lat byli jej właścicielami. Nikt nie poinformował ich, że działka został podzielona, nie zostały wkopane - i do dzisiejszego dnia nie są - graniczniki na gruncie. Urząd Gminy w [...] poinformował skarżących, że powinni zasiedzieć część działki więc wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 1990 roku uzyskali stwierdzenie zasiedzenia działki o numerze [...] o pow.420 m.kw. Postanowienie to posiada klauzulę prawomocności i skarżący nie wiedzą dlaczego o zostało uchylone, nie byli również poinformowani, że traci ono klauzulę prawomocności. Skarżący nie widzą związku Pana G. ze swoją działką, w sytuacji gdy nie mu jej nie sprzedali.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, była zmiana - na wniosek skarżących - ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w [...] gm. [...]

Zasady prowadzenia przez właściwe organy ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), zwana dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Zaliczanie gruntów do odpowiednich użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 a powołanej ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1. 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
2. a) przepisów prawa,
3. b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
4. c) materiałów zasobu,
5. d) wykrycia błędnych informacji;
6. 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W toku prowadzonego postępowania zostały zgromadzone następujące dokumenty lub ich kopie:

1. - szkic działki nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...], z 1963 roku, z którego wynika, że działka ta miała 3555 m2, sąsiadowała z [...] wsi [...], a wzdłuż jej południowo-zachodniej granicy wydzielono z niej drogę,
2. - mapę z 14.07.1969 roku, działki nr [...] pochodzącej z KW [...] z projektowanym wydzieleniem działki budowlanej. Z mapy tej wynika, że działka nr [...] leżała na rogu ulicy [...] i [...] miała 3067 m2, a zgodnie z projektem została podzielona na trzy działki: działkę zabudowaną nr [...] o pow. 1338 m2, działkę niezabudowaną nr [...] o pow. 1147 m2 i przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...] działkę nr [...] o pow. 582 m2.
3. - akt notarialny z 30.07.1970 r. nabycia przez małżeństwo S. i D. W. od S. M. zabudowanej działki nr [...] o pow. 19 arów 20 m2 uregulowanej w KW [...],
4. - akt notarialny z 12.03.1984 r. nabycia przez D. G. i małżeństwo M. i S. G. niezabudowanej działki nr [...] o pow. 11 arów 47 m2 uregulowanej w KW [...],
5. - strony dawnego rejestru ewidencji gruntów założonego, z którego wynika, że zakładając ewidencję gruntów w 1971 roku ujawniono w niej działkę nr [...] o pow. 0,2516 ha stanowiącą własność S. M.; następnie zaś w 1973 roku zmieniono te zapisy w jej miejsce wpisując działkę nr [...] o pow. 0,1338 ha a jako jej właściciela wpisano S. W., tą samą zmianą na odrębnych stronach ujawniono działkę [...] o pow. 0.1147 ha, której właścicielką była S. M.; a na podstawie aktu notarialnego z 1984 r w jej miejsce wpisano jako właścicieli G. M. i G. D. W rejestrze tym od chwili założenia ujawnione też były działki drogowe w tym działka nr [...], z której następnie wydzielono m.in. działkę drogową nr [...],
6. - postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1990 r. sygn. akt [...], w którym sąd stwierdził, że S. W. nabył przez zasiedzenie część działki nr [...] o pow. 420 m2,
7. - postanowienie Sądu Wojewódzkiego z [...] października 1990 r sygn. akt [...] w [...] o zmianie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w części dotyczącej zasiedzenia i oddalenia wniosku o zasiedzenie.

Sąd podziela stanowisko organu, że z powyższym dokumentów można bez żadnych wątpliwości wywieźć, że działka nr [...] opisana w księdze wieczystej [...] odpowiada działce nr [...] ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków gdyż w ww. dokumentów występuje zgodność położenia, granic i powierzchni miedzy tymi działkami, a księga wieczysta zawiera ponadto mapę i opis nieruchomości.

W ocenie Sądu słuszny jest również wniosek organu, że takiego samego wywodu nie można dokonać dla działki nr [...] opisanej w księdze wieczystej [...] - w księdze brak bowiem opisu jej granic a powierzchnia nie odpowiada wprost żadnej działce ewidencyjnej. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że opis tej działki zawarty w księdze wieczystej jest zgodny z aktem notarialnym z 1970 r, bowiem nie pozwala to na jednoznaczne zidentyfikowanie w terenie tej nieruchomości i utożsamienie jej z obecnymi danymi ewidencyjnymi.

Zasadne było zatem uznanie za błędne przyjęcie przez organ I instancji – na podstawie mapy z projektem podziału z 14.07.1969 r., przedstawiającej podział nieruchomości z KW [...] - że nieruchomość opisana w KW [...] odpowiada obecnej działce ewidencyjnej [...] i części działki nr [...].

Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że ewidencja gruntów i budynków nie może opierać się na domniemaniach i nie należy do niej rozstrzyganie wątpliwości występujących w dokumentach. W oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty organ ewidencyjny nie mógł rozstrzygnąć co było faktycznym przedmiotem sprzedaży w 1970 r. W szczególności nie mógł rozstrzygnąć, że tym przedmiotem były łącznie dawne działki nr [...] i [...], opisane na mapie podziałowej, o łącznej powierzchni 1920 m2. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie można jednoznacznie wywieźć, że działka nr [...] opisana w księdze wieczystej [...] i akcie notarialnym z 1970 r. jest tożsama z działkami nr [...] i nr [...] opisanymi na mapie podziałowej, tym samym organ ewidencyjny na podstawie ww. dokumentów nie może dokonywać zmian w ewidencji dotyczących działek nr [...] i [...].

Jak słusznie wskazał organ, w przypadku występujących w tej sprawie wątpliwości co do zakresu i przedmiotu prawa własności rozstrzygnięcie należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego; rozstrzygnięcie takie może nastąpić w postępowaniu cywilnym (np. w związku z art. 189 k.p.c.) lub wieczystoksięgowym o uzgodnienie stanu prawnego. Rozstrzygnięcia takiego z uwagi na brak odpowiednich dokumentów i opracowań nie może zaś zastąpić decyzja administracyjna wydana w postępowaniu ewidencyjnym.

Organ należycie zebrał, omówił i ocenił materiał dowodowy w sprawie. Wywiódł z niego uprawniony w ocenie Sądu wniosek, że brak podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w [...] gm. [...]. Taka ocena mieści się w ramach przepisów regulujących postępowanie dowodowe - organ nie naruszył art. 7, art. 73, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a dokonana ocena znajduje usprawiedliwienie w charakterze oraz treści uzyskanych informacji.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.