Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2018 roku nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia G. Z. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody, projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał ww postanowienie w mocy.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid [...], obręb geod. [...]. gm. [...]. Przedmiotowa działka położona jest na na terenie [...] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1977 roku w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. WRN w [...] Nr [...] poz. [...]) oraz uchwalą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1977 roku, w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. WRN w [...] Nr [...] poz. [...]), na którym obowiązują zapisy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku, sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. [...] Nr [...], poz. [...]). Nadto teren inwestycji znajduje się w granicach specjalnej ochrony ptaków [...].
Organ ustalił, iż przedmiotowa działka, na której planowana jest zabudowa rekreacyjna, jest działką rolną (V klasa gruntów), położoną od jej granicy w odległości 55 - 60 metrów od rzeki [...]. Nieruchomość ta sąsiaduje z podobnej wielkości nieruchomościami rolnymi zabudowanymi budynkami rekreacji indywidualnej, wybudowanymi w latach 80-tych XX wieku lub nieruchomościami niezabudowanymi wykorzystywanymi rekreacyjnie.
RDOŚ w [...], wobec treści § [...] ust. [...] pkt [...] powyższego rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym na ww terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, rozpoznając przedmiotowy wniosek, ostatecznie ww postanowieniem, z uwagi na lokalizację działki inwestycyjnej, odmówił wnioskowanego uzgodnienia.
We wniesionym od ww postanowienia zażaleniu skarżący podniósł argumenty związane przede wszystkim z naruszeniem przez RDOŚ zasady proporcjonalności oraz zasady równego traktowania - wskazując, iż znajdujący się w podobnej sytuacji faktycznej jak skarżący jego sąsiedzi, mogą korzystać na swoich nieruchomościach z legalnej zabudowy rekreacyjnej.
GDOŚ, rozpoznając podniesione we wniesionym zażaleniu zarzuty, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy i obowiązująca regulację prawną, w pełni podzielił merytoryczną ocenę organu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie GDOŚ planowane przedsięwzięcie jest niedopuszczalne z uwagi na oczywisty wskazany ww rozporządzeniem zakaz zabudowy w pasie 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a jak w sprawie niniejszej, od linii rzeki [...].
Wobec powyższego GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Od powyższego postanowienia skargę do tut. Sądu, wniósł G. Z., zarzucając naruszenie:
- - art. 8 K.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności), poprzez utrzymanie ograniczeń zabudowy na sąsiedniej niż inwestycyjna nieruchomości tj. na działce nr ewid. [...], obręb geod. [...], gm. [...], w sytuacji gdy ograniczenia prawa własności "nie" są konieczne ze względu na ochronę środowiska;
- - art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wpływu planowanej inwestycji na stan środowiska [...] Parku Krajobrazowego i ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do wykazania, że w/w działka, na której planowana jest inwestycja, pozostaje w całości w 100 m strefie zakazu zabudowy zgodnie z § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego;
- - art. 7a K.p.a. (zasady przyjaznej dla strony interpretacji prawa) poprzez ustalenie treści normy prawnej w oparciu wyłącznie o przepis § [...] ust. [...] pkt [...] ww rozporządzenia i pominięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikających chociażby z art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - planowana inwestycja bowiem, w żaden sposób nie wpływa na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe [...] Parku krajobrazowego.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swojego stanowiska min. podniósł, iż nie kwestionuje faktu obowiązywania ww zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 ww rozporządzenia - określającego 100 metrową strefę zakazu budowy nowych obiektów budowlanych od linii min. rzek, jednakże jak wskazał, stosowanie przepisów z zakresu ochrony środowiska ograniczających zabudowę winno wynikać z indywidualnych przesłanek związanych z sytuacją faktyczną na konkretnej nieruchomości.
W ocenie skarżącego, zastosowanie w/w przepisu w przedmiotowej sprawie powoduje nadmierną ingerencję w prawo własności. Ogranicza bowiem możliwość korzystania z niej rekreacyjnie w sytuacji, gdy nieruchomość ta z racji położenia, uwarunkowania związanego z klasą gruntu, wielkości itp. w zasadzie może być przeznaczona tylko do celów rekreacyjnych (podobnie jak nieruchomości sąsiednie). Jednocześnie, jako właścicielowi, nieznane są mu jakiekolwiek jej walory istotne z punktu widzenia ochrony środowiska w [...] Parku Krajobrazowym - czyli wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe. Działka ta jest bowiem nieużytkiem, nie jest zalesiona, porastają ją chwasty i trawa - z braku nawodnienia usychająca w okresie letnim. W okresie wiosennym odwiedza ją kilka kretów uciekających przed suchym latem już na początku czerwca. Działka jest również świetnym skrótem dla sąsiadów i wędkarzy do dojazdu na łowisko.
Skarżący, jak podniósł, nie kwestionuje także, iż 100 metrowy zakaz zabudowy ma chronić brzeg rzek, jezior czy też naturalnych zbiorników wodnych przed nadmierną ingerencją - czym z pewnością byłaby zabudowa. W przedmiotowej sprawie jednak brzeg rzeki [...] jest już zabudowany, na sąsiednich do jego działkach o nr ewid. [...] i [...] istnieje zabudowa zbliżona funkcją do planowanej. Dlatego leż, objęcie zakazem zabudowy działki nr [...], która jest zasłonięta od brzegu rzeki przez inne zabudowane działki, nie może być uzasadnianie dbałością o zachowanie stanu środowiska czy też ochronną krajobrazu. Zatem postanowienia organów obu instancji, w sposób oczywisty naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, mając na uwadze obowiązującą ww regulację prawną ponownie wyjaśnił, iż dopóki istnieje zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, obejmujący teren przedmiotowej działki, dopóty nie ma możliwości wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Z kolei, mając na uwadze zarzut naruszenia prawa własności podniósł, iż prawo własności choć niewątpliwie jest prawem konstytucyjnie chronionym, to jednak nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń tak jak w sprawie niniejszej na gruncie ustawy o ochronie przyrody. Akt prawa miejscowego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w postaci rozporządzenia jest tylko uszczegółowieniem terytorialnym i przedmiotowym ograniczenia prawa własności wynikającego z wymienionej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia RDOŚ w [...]. Sąd zatem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia obu organów nie naruszają prawa.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego ten tryb mógł znaleźć zastosowanie.
Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie wniknęła z faktu, że teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1977 roku w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. WRN w [...] Nr [...] poz. [...]) oraz uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1977 roku, w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. WRN w [...] Nr [...] poz. [...]).
Zgodnie z § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...]Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]), dalej: "rozporządzenie", na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Odmawiając uzgodnienia w oparciu o ww. przepis organ I i II instancji, wbrew stanowisku skarżącego, słusznie nie przeprowadzał analizy wpływu planowanej inwestycji - budynku rekreacji indywidualnej na stan środowiska, albowiem zastosowanie zakazu z § [...] ust. [...] pkt [...] rozporządzenia, zgodnie z zawartą w nim normą, nie jest warunkowane wpływem danej inwestycji na wartości przyrodnicze czy krajobrazowe Parku Krajobrazowego. Dokonywanie takiej oceny, jak też ocena, co do zasadności zastosowania ww zakazu w sprawie, a więc każdorazowe, w zależności od sprawy uznaniowe stosowanie przez organ uzgadniający zakazu zabudowy w strefie 100 m, byłoby niezgodne z prawem. Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska, a w postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, obowiązani są do stosowania aktów prawa miejscowego, które obowiązują w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego.
Skoro zatem na przedmiotowej działce obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy, wynikający z ww rozporządzenia, to w okresie obowiązywania tego aktu, wiąże on organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są do podejmowania rozstrzygnięć zgodnych z jego treścią.
Należy także podnieść, iż prawo własności, choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. W niniejszym przypadku prawo to doznało ograniczeń na gruncie ustawy o ochronie przyrody, a ich przejawem są formy ochrony przyrody. Ograniczenie prawa własności skarżącego znajduje swoje źródło już w art. 6 ust. 1 pkt 3, a następnie w art. 17 i art. 18 ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ma na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora lub też innego zbiornika wodnego z uwagi na fakt, iż tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Sama treść ww rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego jest tylko uszczegółowieniem terytorialnym i przedmiotowym ograniczenia prawa własności wynikającego z wymienionej ustawy.
Z tych wszystkich względów, Sąd nie dopatrzył się zasadności zarzutów wniesionej skargi. Oba organy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], rozpoznały sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo oceniły okoliczności sprawy, wyprowadziły z nich stosowne wnioski i wydały prawidłowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaś w sposób przekonywujący organy wyjaśnły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również żadnych uchybień w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego.
Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.