Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Prezes PGWWP) uchylił decyzję Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] lutego 2016 r., nr [...] odmawiającą wydania decyzji zobowiązującej J. M. i T. M. (dalej Skarżący) do likwidacji rowu na działce nr ew. [...], położonej w [...] gm. [...] poprzez jego zasypanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji.
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.
Po rozpatrzeniu wniosku S. R. (dalej Wnioskodawca) z [...] listopada 2015 r. Starosta decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] odmówił wydania decyzji zobowiązującej Skarżących do likwidacji rowu na działce nr ew. [...], położonej w [...], gm. [...] poprzez jego zasypanie. Odwołanie od tej decyzji złożył Wnioskodawca. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie, bowiem Organ ten decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r., nakładającą na Skarżących obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu otwartego przebiegającego przez działkę nr ew. [...] w [...], gm. [...] od wylotu z istniejącego przepustu pod drogą powiatową (dz. nr [...]). Decyzje te stały się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/16.
Prezes PGWWP, jako organ właściwy w sprawie, w wyniku wejścia w życie 1 stycznia 2018 r. ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, postanowieniem z [...] listopada 2020 r., podjął postępowanie odwoławcze od decyzji Organu I. instancji w tej sprawie, a następnie decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty z [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. W uzasadnieniu decyzji Organu odwoławczego wskazano, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie Wnioskodawca wyjaśnił, że Skarżący samowolnie wykonali rów biegnący przez ich działkę o nr. ew. [...], kierując wodę w stronę działki nr [...]. Wcześniej woda na działce nr ew. [...] spływała innym rowem, który umiejscowiony był wzdłuż ogrodzenia oraz pomiędzy ogrodzeniem a stodołą. Wnioskodawca jest właścicielem działki nr ew. [...] od 2014 r., a Skarżący bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia i wbrew jego woli przeprowadzili rów przez jego działkę, zakłócając w ten sposób naturalny kierunek spływu wód, który odbywał się uprzednio w sposób niezorganizowany i powierzchniowy.
Organ odwoławczy przywołał zeznania świadka R. R., który opisał, że wprawdzie nie wie kiedy wykonano rów na działce ew. nr [...], ale na pewno stało się to po 2008 r., a wcześniej koszono na niej łąkę. Świadek podkreślił, że w 2006 lub w 2007 r. do płotu rozdzielającego działki nr [...] i nr [...] wyprowadzono rów skośny z działki i woda powierzchniowa rozlewała się na działkę nr [...]. Przedstawiono również stanowisko K. M., pełnomocniczki Skarżących, zgodnie z którym przebieg rowu na działce nr ew. [...], tj. po skosie od spustu spod drogi do odpływu na działkę o nr [...] jest identyczny jak na przełomie XIX i XX wieku.
Prezes PGWWP podkreślił, że na podstawie tych informacji można wywnioskować, iż na działce nr [...] mogło dojść zarówno do likwidacji jak i do wykonania nowego urządzenia wodnego i że działania te mogły zostać podjęte w ramach samowoli budowlanej. W jego ocenie, istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie przez Organ przebiegu przedmiotowego rowu i daty jego powstania. Organ odwoławczy przywołał również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2427/16, w którym wskazano, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego na działce nr ew. [...] konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy rów ten został wykonany legalnie. Zdaniem Prezesa PGWWP wyjaśnienie tych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest tak istotny i szeroki, że jego przeprowadzenie przez Organ II. instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.
W jego ocenie, Organ I. instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77, 80 oraz 107 k.p.a. Organ ten ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinien zweryfikować legalność powstania przedmiotowego rowu.
Jedynie na marginesie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Prezes PGWWP wyjaśnił, że stosownie do treści art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne obowiązek likwidacji urządzenia wodnoprawnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego jest nakładany przez organ administracji nie na podmiot, który odpowiada za jego wykonanie, a na każdoczesnego jego właściciela. Nadmienił jednocześnie, że współwłaścicielem działki nr ew. [...] jest obecnie Wnioskodawca. W kontekście niezastosowania w niniejszej sprawie art. 64b Prawa wodnego Organ odwoławczy wskazał, że legalność istniejącego rowu na działce nr ew. [...] nie może być utożsamiana z niewłaściwym utrzymaniem urządzenia wodnoprawnego. Jeżeli bowiem do jego wykonania doszło bez wymaganego prawem pozwolenia, zastosowanie znajdą przepisy art. 64a powołanej ustawy.
Pismem z [...] grudnia 2020 r. sprzeciw od decyzji Prezesa PGWWP z [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący, reprezentowani przez nieprofesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 64a i 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 86, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu swych zarzutów Skarżący podnieśli, że S. R. nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, gdyż nie posiada on interesu prawnego ani obowiązku, którego ono by dotyczyło. W ocenie Skarżących, stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 64a Prawa wodnego powinni być wyłącznie właściciele działki nr ew. [...], czyli Skarżący. Organowi odwoławczemu zarzucili ponadto pominięcie dowodów zebranych w równolegle prowadzonych postępowaniach, w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego na działkach o nr. ew. [...] i [...]. Posłużenie się w uzasadnieniu decyzji pojęciem samowoli budowlanej było zaś nieuprawnione, gdyż kwestia zgodności z przepisami prawa budowlanego pozostaje poza kompetencją organów rozstrzygających niniejszą sprawę.
W ocenie Skarżących, przyjęcie przez Organ, że nie jest znany czas powstania urządzenia wodnego oznacza, iż nie ma on wiedzy jakie przepisy znajdują zastosowanie w sprawie. Skarżący wskazali, że na ich działce nie ma urządzenia wodnego odprowadzającego wody z przepustu pod drogą powiatową, które odprowadzane są z pominięciem działki nr [...] i [...], a zatem postępowanie winno zostać umorzone.
Na podstawie przywołanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Prezes PGWWP w piśmie przekazującym sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256; dalej k.p.a.), jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Sąd rozpoznaje zaś sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd może również przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (por. art. 64d p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji Prezesa PGWWP z [...] listopada 2020 r., nr [...] Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ II. instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie oraz nie stwierdził potrzeby skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję kasacyjną. W tego rodzaju sprawach możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega ograniczeniu, sprowadzając się do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może więc – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I. instancji.
Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga jednak kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga mianowicie wskazania, że decyzja I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Inaczej prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Instytucja decyzji kasacyjnej opiera się na nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.
Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości Organu II. instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli Organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie.
Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że kwestia legalności rowu zlokalizowanego na działce ew. nr [...] stanowi okoliczność mającą istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż warunkiem wstępnym zastosowania art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1121) jest nielegalne wykonanie urządzenia wodnego. Postępowania określone w przywołanym przepisie dotyczą bowiem legalizacji takiego urządzenia (art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.) bądź nałożenia na właściciela tego urządzenia obowiązku jego likwidacji, z uwagi na jego bezprawne wykonanie (art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r.). Przedmiotowy rów nie figurował w wykazach ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów prowadzonych w uprzednim stanie prawnym, na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r., w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. 2014 poz. 1403).
Zgodnie ze stanowiskiem Organu odwoławczego, które Sąd podziela, dokonując oceny legalności urządzenia wodnoprawnego ustalić należało czas, w którym zostało wykonane. Te ustalenia z kolei determinują to, czy zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. W tym stanie rzeczy przywołać należy zmiany stanu prawnego w zakresie Prawa wodnego, bowiem podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne - nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne na urządzenia wodne istniejące w dniu wejścia w życie ustawy. Z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że legalizacją objęto jedynie te urządzenia, które istniały w chwili wejścia w życie wskazanej regulacji, tj. 1 stycznia 1975 r.
Organ I. instancji nie uzasadniając swego stanowiska przyjął, że rów ten powstał w tym czasie, w którym powstał przepust pod drogą powiatową, tj. podczas II wojny światowej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikają jednak odmienne i wzajemnie sprzeczne informacje dotyczące chwili powstania rowu na działce nr [...]. Pełnomocniczka Skarżących wskazywała, że przedmiotowe urządzenie wodne powstało na przełomie XIX i XX wieku. S. R., nie kwestionując długotrwałego istnienia rowu na działce nr ew. [...] wyjaśnił, że przebiegał on jednak w innym miejscu, a Skarżący samowolnie wykonali nowy rów tej działce i działce nr ew. [...], co częściowo potwierdzają zeznania świadka R. R., który wskazał, że w 2006 lub 2007 roku do płotu rozdzielającego działki o nr. ew. [...] i [...] wyprowadzono rów skośny i woda powierzchniowa rozlewała się na działkę nr ew. [...]. Przyjąć zatem należy, że na działce nr ew. [...] mogło również dojść do likwidacji urządzenia wodnego i wykonania nowego rowu o innym przebiegu.
Organ administracji publicznej rozstrzygając niniejszą sprawę winien zatem ustalić datę powstania urządzenia wodnego, jego przebieg oraz ewentualne zmiany w tym zakresie. Stanowisko Prezesa PGWWP, które Sąd podziela, zgodne jest z konkluzjami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/16, bowiem wskazano w nim, że przyjęcie daty powstania rowu na działce ew. nr [...] jako wykonanego przed 1974 r., było zupełnie dowolne, a w materiale dowodowym tej sprawy znajdowały się rozbieżne informacje na temat daty powstania tego rowu oraz jego przebiegu.
W tym stanie rzeczy Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że Organ I. instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie przebiegu oraz momentu powstania rowu na działce nr ew. [...], co stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wyłącznie przez Organ II. instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Prezes PGWWP w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazał okoliczności, które Organ I. instancji winien wziąć pod uwagę rozpatrując ponownie sprawę stosownie do treści art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Organu odwoławczego odpowiada zatem prawu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie wyjaśnienia wymaga, że choć Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ocenia wyłącznie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to przymiot strony S. R. w niniejszym postępowaniu nie budzi wątpliwości Sądu. Właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych lub właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji rowu łączącego się z jego nieruchomością. Ocena legalności rowu znajdującego się na działce nr ew. [...], stanowiąca istotę niniejszego postępowania administracyjnego, łączy je z postępowaniem w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji, co dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/16 oraz w wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2426/16.
Wskazał wówczas, że nakazanie przywrócenia poprzedniej funkcji tego rowu może być sprzeczne z ewentualnym nakazem likwidacji tego urządzenia. Podkreślić jednocześnie należy, że rowy na działkach ew. o nr. [...] i [...] stanowią odrębne pod względem własności części większego urządzenia wodnego, a zatem są one wzajemnie powiązane.
Co dotyczy pominięcia przez Organ odwoławczy dowodów zebranych przez Skarżących w innych postępowaniach związanych z kwestią rowów usytuowanych na działkach ew. o nr. [...] i [...] wyjaśnienia wymaga, że okoliczności długoletniego istnienia urządzenia wodnoprawnego na działce Skarżących nie neguje ani Organ, ani żadna ze Stron postępowania. Okolicznością sporną, a istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest chwila powstania rowu w przebiegu skośnym od drogi powiatowej do granicy z działką nr ew. [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że mogło dojść do likwidacji urządzenia wodnoprawnego w jego pierwotnym przebiegu oraz do wykonania nowego rowu bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.
Wobec poczynionych ustaleń, w świetle przytoczonych regulacji prawnych, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd sprzeciw oddalił.