Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy pkt V orzeczenia Prezydenta W. z [...] maja 2014 r. (w rozstrzygnięciu organu II. instancji, w następstwie oczywistego błędu, datowane na "28 marca"), którym odmówiono p. E. i M. J., zwanym dalej "Wnioskodawcami", ustalenia odszkodowania za udział ½ części w gruncie oznaczonym, jako działka ew. nr [...] (obr. [...]), stanowiącym własność Miasta W., zajętym pod drogę publiczną (gminną) - ulicę [...].

W uzasadnieniu orzeczenia zreferowano przebieg sprawy, wskazując m.in.:

1. - pismem z 31 sierpnia 2005 r. Wnioskodawcy oraz p. G. i A. W. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą część działki ew. nr [...] - zajęta pod drogę publiczną,
2. - na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2007 r. (repetytorium [...]) Wnioskodawcy sprzedali p. K. i K. S. nieruchomość gruntową stanowiącą działkę ew. nr [...], a także udział, wynoszący ½, we własności nieruchomości gruntowej, będącej drogą dojazdową, działce ew. nr [...] (udział za cenę 1000 zł),
3. - decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W. prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę stanowiącą działkę ew. nr [...],
4. - uprzednie orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie odszkodowania (decyzja kasatoryjną z [...] sierpnia 2014 r.) zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2015 r. (o sygn. akt IV SA/Wa 289/15).

Uzasadniając rozstrzygnięcie przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

1. - z uwagi na brak zaskarżenia w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji w punktach I-IV (m.in. w zakresie odszkodowania dla p. G. i A. W.) stała się ostateczna,
2. - podstawę materialnoprawną, kwestionowanej decyzji Prezydenta W., stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą"; zgodnie, z nim, nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się - z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. - własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem; z przepisów art. 73 wynika, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia składają się dwie sprawy administracyjne; w ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję, na podstawie art. 73 ust. 1.. ustawy wprowadzającej; ostateczna decyzja, stwierdzająca nabycie mienia, stanowi wyłączny dowód nabycia przez odpowiedni podmiot publicznoprawny, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności konkretnej nieruchomości - wyodrębnionej geodezyjnie działki o określonej powierzchni i granicach; natomiast w drugiej sprawie administracyjnej decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy wprowadzającej oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości; zgodnie art. 73 ust. 4 odszkodowanie, będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa,
3. - w przedmiotowej sprawie żądanie odszkodowania z 31 sierpnia 2005 r. Wnioskodawców oraz p. G. i A. W. (uprawnieni do ½ odszkodowania za działkę ew. nr [...], w myśl pkt II decyzji organu I. instancji) wpłynęło w terminie, określonym w omawianym przepisie,
4. - organ I. instancji uznał, że odszkodowanie należy się tylko p. G. i A. W., a nie należy się Wnioskodawcom, gdyż - wraz z przeniesieniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości - prawo do odszkodowania przeszło na nabywców; w związku z tym odmówił ustalenia odszkodowania na ich rzecz,
5. - zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej KW Nr [...], (wydanym 9 maja 2011 r. przez Sąd Rejonowy [...]), współwłaścicielami nieruchomości – działki ew. nr [...] – byli na dzień 31 grudnia 1998 r. Wnioskodawcy (na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) oraz p. G. i A. W.,
6. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1185/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że wywłaszczenie (na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej dokonało się z mocy prawa, jednak musi być potwierdzone ostateczną decyzją wojewody; dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim 31 grudnia 1998 r., prawa do obrotu nieruchomością; figuruje on w księdze wieczystej jako właściciel i z tego prawa korzysta; co za tym idzie także nabywcy, działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej, nie można odmówić prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, ale - co do której - nie było w dacie nabycia ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie; właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej, na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, w myśl art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzające, zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.,
7. - wobec ugruntowanego orzecznictwa sądowego oraz zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzono, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz byli Wnioskodawcy, jako wieczystoksięgowi właściciele przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy; zaś "na podstawie dokonanej czynności prawnej na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę W.",
8. - zatem Wnioskodawcom nie należy się odszkodowanie.

W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów:

1. - postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na niewyjaśnieniu sprawy oraz załatwieniu jej bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela; organ nie zbadał zarzutów podniesionych przez Wnioskodawców jak też nie odniósł się do argumentów natury konstytucyjnej, dowodzących naruszenia reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
3. - art. 7, 77 § 1 K.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu w tym zakresie na organie II. instancji obowiązkowi (na mocy art. 77 § 1 K.p.a.); w konsekwencji nie podjęto wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
4. - art. 8 i 107 § 3 K.p.a. - przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń; uniemożliwia to realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; w szczególności nieuzasadnione było twierdzenie, jakoby Sąd w orzeczeniu o sygn. akt IV SA/Wa 289/15 stwierdził, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania byli p. G. i A. W., w sytuacji gdy twierdzenia takiego w orzeczeniu nie zawarto; dotyczyło ono jedynie przekroczenia zakresu orzekania w stosunku do zaskarżenia decyzji I. instancji; Sąd - w uzasadnieniu swego orzeczenia - nie poruszał w ogóle aspektów materialno prawnych dotyczących roszczenia Wnioskodawców;
5. - art. 8 K.p.a. - poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej w następstwie wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; mianowicie Wojewoda [...] w swej poprzedniej decyzji (z [...] sierpnia 2014 r.), zapadłej w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że organ I. instancji winien rozpoznać w odniesieniu do Wnioskodawców przesłanki odszkodowawcze, wymienione w art. 73 ust 4 ustawy wprowadzającej, i uchyli tę decyzję; natomiast w zaskarżonej decyzji, utrzymał w mocy decyzje dotyczącą odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz Wnioskodawców;
6. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego pkt V decyzji organu I. instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie orzeczenia w danym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
7. - materialnego - art. 73 ust 4 ustawy wprowadzającej, poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki w nim zawarte - wniosek o odszkodowanie nie został złożony przez właściciela i w odpowiednim terminie (od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.), podczas gdy został on złożony przez właścicieli - Wnioskodawców wpisanych w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości - w terminie do 31 grudnia 2005 r.; 31 sierpnia 2005 r., jako właściciele, byli wpisani Skarżący.

Wniesiono o uchylenie skarżonego aktu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego a także rozważnie uchylenia decyzji organu I. instancji w stosownej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Słusznie podniesiono w skardze, że decyzję wydano z naruszaniem przepisów prawa materialnego, zakreślających granice uprawnienia do uzyskania odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ administracji trafnie przywołał treść obowiązujących w danym zakresie regulacji jak i stosowne tezy z orzecznictwa (ich ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne, z uwagi na uprzednie zreferowanie), lecz wywiódł z nich mylne wnioski, co do właściwego rozumienia treści normatywnej wskazanych przepisów.

W rozpoznawanej bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne:

1. - zarówno na etapie, gdy działka ew. nr [...] przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (1 stycznia 1999 r.) jak i na dzień złożenia wniosku (31 sierpnia 2005 r.), była ona ujawniona, jako stanowiąca współwłasność Wnioskodawców (w ½),
2. - zbycie udziału we własności działki nastąpiło w 2007 roku zaś decyzja deklaratoryjna o jej nabyciu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego została wydana 29 kwietnia 2009 r.,
3. - orzeczenia w przedmiocie odszkodowania były wydane po roku 2009.

Wobec tak ukształtowanego stanu faktycznego dowolna jest ocena organu, jakoby Skarżący nie byli uprawnienia do odszkodowania.

W judykaturze istotnie wyrażona jest teza, o możliwości czynienia przedmiotem obrotu nieruchomości drogowych do czasu wydania orzeczenia deklaratoryjnego w przedmiocie ich przewłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, oraz o samej potencjalnej możliwości ubiegania się o odszkodowanie przez osoby, które nabyły skutecznie prawa do takich nieruchomości. Nie oznacza to jednak automatycznej - z chwilą zbycia nieruchomości, nie zależnie kiedy zdarzenie takie miałoby miejsce - utraty uprawnienia do uzyskania odszkodowania przez wszystkich właścicieli nieruchomości na dzień przewłaszczenia z mocy prawa, którzy je następnie zbyli przed uzyskaniem odszkodowania. Teza taka byłaby dowolna i nie sposób jej wieść z treści żadnej regulacji normatywnej ani też przywoływanych przez organ twierdzeń formułowanych w judykaturze. Wręcz przeciwnie, przy założeniu konieczności wykładania treści regulacji w ten sposób, aby zagwarantowane było uzyskanie słusznego odszkodowania, prezentowana przez organ administracji koncepcja jest nie do zaakceptowania.

Przyjęty sposób rozumienia przepisów wyłączałby automatycznie możliwość zadośćuczynienia szkodzie, w postaci utraty własności w wielu sytuacjach, których nie sposób nawet uznać za mające charakter szczególny.

W rozpatrywanej sprawie, zbycie nieruchomości nastąpiło w 2007 roku. Jej nabywcy nie mogli więc złożyć wniosku o odszkodowanie bowiem termin w tym zakresie bezpowrotnie upłynął z końcem roku 2005. Brak z kolei regulacji szczególnej, z zakresu nrom administracyjnoprawnych, z której treści wynikałoby, że nabywca praw do nieruchomości drogowej, co do której nie orzeczono jeszcze o jej przejściu, w myśl ustawy wprowadzającej, na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, wstępuje automatycznie w prawa, jakie przysługiwały jej zbywcy, gdy złożył on uprzednio stosowny wniosek. O ile więc strony nie postanowiły wprost inaczej – to znaczy nie doszło do skutecznej cesji uprawnień o charakterze administracyjnoprawnym - prawo do odszkodowania przysługuje nadal zbywcy praw do nieruchomości drogowej. Kwestia możliwości przenoszenia tego rodzaju uprawnień administracyjnoprawnych w drodze cywilnoprawnej, co do zasady (np. w umowie kupna-sprzedaży) może być dyskusyjna, lecz wykracza poza granice tej sprawy, gdzie takie zdarzenie w ogóle nie było podnoszone przez organ.

Gdyby natomiast uznać za trafną koncepcje odmienną – wygaśniecie z chwila zbycia prawa do nieruchomości, prawa do odszkodowania dla uprzedniego właściciela, który osobiście złożył stosowny wniosek - nie mógłby on w ogóle tego prawa skutecznie scedować na formalnego nabywcę nieruchomości. Uprawnienie, które wygasło, nie może bowiem być przeniesione. W takiej sytuacji, w przypadkach takich jak w przedmiotowej sprawie, gwarantowane normami rangi konstytucyjnej, słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie byłoby należne nikomu.

Wobec tego także względy wykładani celowościowej jak i systemowej przemawiają przeciw koncepcji utraty roszczenia o odszkodowanie przez osoby, które złożyły stosowny wniosek a następnie, po upływie terminu, gdy mógł być on skutecznie wniesiony, zbyły nieruchomość, gdy nie orzeczono jeszcze deklaratoryjnie o jej przejściu na własność publiczną.

W rozpatrywanej sprawie, wątpliwymi mógłby być prawo do odszkodowania dla Skarżących, o ile ze stosownym roszczeniem mogliby wystąpić także nabywcy nieruchomości. W takim przypadku, rolą organu byłoby ustalenie, kto jest uprawniony do odszkodowania, np. w świetle treści umowy kupna-sprzedaży (o ile przyjąć, że uprawnienie do odszkodowania, wobec wniesionego już wniosku, może być scedowane). Z kolei, w rozpatrywanej sprawie, sam termin transakcji (po dacie, gdy o odszkodowanie mogli wystąpić nabywcy) przesądza o tym, że uprawnionymi do odszkodowania mogą być wyłącznie Skarżący (gdy nie przenieśli skutecznie roszczeń z własnego wniosku). Koncepcja jakoby utracili oni generalnie prawo do żądania odszkodowania, jest w świetle obowiązujących regulacji dowolna.

Trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszania przepisów postępowania w zakresie prawidłowego uzasadnienia orzeczenia. Jego określone fragmenty są niekomunikatywne (w szczególności fragment przywołany uprzednio kursywa) a w części wyrażono mylne oceny. Z jego treści nie wynika też, jakie znacznie w sprawie przypisuje organ, eksponowanemu kilkukrotnie faktowi, że uprawnionymi do odszkodowania są p. G. i A. W., w sytuacji gdy byli oni jedynie innymi współwłaścicielami nieruchomości na dzień jej przewłaszczenia z mocy prawa. Nie nabyli oni natomiast udziału w nieruchomości od Skarżących (stronami umowy byli p. K. i K. S.). Podnoszona okoliczność mogłaby mieć określone znacznie w sprawie o ile orzeczono by już o odszkodowaniu stateczną decyzją właśnie na rzecz osób, które nabyły udział w nieruchomość od Skarżących (powaga rzeczy osadzonej, co do roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie danej działki w udziale przysługującym Skarżącym).

Na zdarzenie takie jednak organ się nie powoływał. Mylenie też wskazywał, jakoby kwestie roszczeń Wnioskodawców pozostawały w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 289/15. Jak trafnie wskazano w skardze, stosowych ustaleń w tym zakresie Sąd w uzasadnieniu w danej kwestii nie uczynił.

Wskazane uchybienia w zakresie konstrukcji uzasadnienia (wobec wymagań art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a.) nie były jednak tego rodzaju, aby zamykały Sądowi w danym przypadku możliwość kontroli legalności orzeczenie, co do meritum. Z treści uzasadnienia wynikało bowiem jednoznacznie, jaki stan faktyczny miał na uwadze orzekający organ (ustalony prawidłowo) oraz jakie uwarunkowania prawne i faktyczne były przesłanką odmowy wypłaty odszkodowania (chybione zarzuty skargi co do naruszenia art. 7 i 77 §. 1 K.p.a.).

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia organu I instancji (w pkt V). W skardze nie wykazano ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W obiegu pozostaje ostateczna decyzja organu I. instancji, mocą której określono wartość odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość (pkt I decyzji z [...] maja 2014 r.). Rolą organu będzie wyłącznie orzeczenie o kwocie odszkodowania, należnej Skarżącym. Dopiero o ile w toku procedowania w sprawie zostaną ujawnione okoliczności, wykraczające poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wyda decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 K.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.