Uzasadnienie
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), po rozpoznaniu wniosku M. i J. W. (dalej "skarżących") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora (z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S.) z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydanym w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymał własne postanowienie w mocy.
Zaskarżone postanowienie Dyrektora zapadło w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w miejscowości C., obręb [...] przy drodze krajowej nr [...] (ul. B.) – dalej "planowana inwestycja".
Skarżący wnieśli do Dyrektora o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Dyrektor utrzymał własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w mocy.
Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Dyrektor wskazał w szczególności, co następuje:
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)" właściwy organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.
Przepisem, który stanowi podstawę działania zarządcy drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowiący, iż zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Stan faktyczny wygląda następująco: działka nr [...] znajduje się w miejscowości C. w terenie zabudowy, w rejonie czterowlotowego skrzyżowania dróg krajowych nr [...] i [...] oraz ul. S., przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] z ul. S. Zapis pkt 6 ppkt 1 przesłanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi, że planowana inwestycja będzie mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z ul. S., nie budzi zastrzeżeń zarządcy drogi krajowej.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może jednakże uzgodnić projektu decyzji ze względu na fakt, iż zgodnie z załącznikiem mapowym (analiza graficzna) do projektu decyzji, który jest integralną częścią takiej decyzji, nieprzekraczalna linia zabudowy planowanej inwestycji ma wynosić od strony drogi krajowej nr 31 około 3 m, podczas gdy w świetle art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 3 lit. a ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi.
Art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje wprawdzie możliwość odstąpienia za zgodą zarządcy drogi od ustawowej odległości określonej w art. 43 ust. 1 ww. aktu normatywnego, jednakże wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził w odrębnym postępowaniu, iż w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca taka wyjątkowa sytuacja, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Stanowisko to zawarł w ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie niewyrażenia zgody na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego planowanego do realizacji na działce nr [...] w mniejszej odległości niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (obie decyzje znajdują się w aktach sprawy).
Jako uzasadnienie wskazano w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., iż wnioskowana lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego w odległości zaledwie 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] miałaby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż 1/3 powierzchni tego obiektu znalazłaby się w polu widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu (droga krajowa nr [...], ul. B.), jaką ma kierowca poruszający się po drodze podporządkowanej (ul. S.) w kierunku skrzyżowania tych dwóch dróg. Wywód ten został poparty rzeczowymi argumentami, tj. dokładnym ustaleniem pola widoczności w badanym przypadku, dokonanym na podstawie ust. 4.1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zatytułowanego "Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach" oraz powołaniem się na rysunek pola widoczności znajdujący się w aktach sprawy.
Dodatkowo organ stwierdził, iż wielkość działki stanowiącej własność strony pozwala na usytuowanie planowanego obiektu w odległości zgodnej z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Jak wskazuje doktryna prawa administracyjnego, instytucję prawa procesowego, o której mowa w przepisie art. 110 k.p.a. należy rozpatrywać zarówno w aspekcie zmiany danej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak również w aspekcie podejmowania przez organ, który daną decyzję wydał, innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ.
Oznacza to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest związany w niniejszym postępowaniu swoją ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., którą odmówił wyrażenia zgody na usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego w odległości 3 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (swoistego rodzaju decyzją wpadkową), w związku z czym nie może uzgodnić przesłanego projektu decyzji, której zapis przewiduje taką właśnie linię zabudowy od strony ww. drogi.
Skarżący wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Dyrektora, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów:
- - art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez pominięcie okoliczności, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został konkludentnie uzgodniony przez organ;
- - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez ocenę projektu decyzji o warunkach zabudowy wedle kryteriów wykraczających poza zakres kompetencji Organu;
- - art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez pominięcie związania uzgodnieniem projektu decyzji dokonanym w sposób dorozumiany na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p oraz przez przyjęcie związania decyzją wydaną przez Organ dnia [...] listopada 2011 r., nr [...];
- - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że interes społeczny wymaga ochrony dziedzictwa narodowego oraz odbudowy i zachowania historycznego układu urbanistycznego;
- - art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do powołanych przez skarżących powodów uzasadniających uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy;
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich powodów organ postanowił nie uwzględnić powodów uzasadniających uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] listopada 2011 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu oba wskazane wyżej orzeczenia należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Obowiązek uzgodnienia przez Dyrektora projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynikał z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje tego rodzaju wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, albowiem teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej.
Materialnoprawny zakres wspomnianego uzgodnienia wyznacza art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Przedmiotem oceny organu uzgadniającego może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy.
W świetle cytowanego art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych Dyrektor zobowiązany był zatem do oceny, czy istnieje możliwość włączenia do drogi krajowej, której Dyrektor jest zarządcą, ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją.
Zasadniczą kwestią w sprawie jest określenie relacji pomiędzy postępowaniem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokonywanym na podstawie art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu (...), a postępowaniem o którym mowa w art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych.
Przepis art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela co do zasady stanowisko w tej kwestii sformułowane w innej sprawie (nie pozostającej w związku ze sprawą niniejszą) w przytoczonym przez skarżących prawomocnym wyroku Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 643/07.
W orzeczeniu tym trafnie podkreślono, że oba te postępowania stanowią dwie, odrębne od siebie procedury prawne, realizowane na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy ma przy tym przedmiot ogólniejszy aniżeli postępowanie w sprawie wydania zgody, o której mowa w art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Drugie z tych postępowań dotyczy bowiem wyłącznie kwestii o charakterze szczegółowym (odstępstwa od wymogów określonych w art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych).
Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że: 1) projekt decyzji przedłożonej do uzgodnienia nie zawiera w odniesieniu do linii zabudowy, określonej w sposób niegodny z art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, zastrzeżenia że jest ona dopuszczalna po uzyskaniu zgody, o której mowa w art.43 ust.2 tej ustawy (takie rozwiązanie, zaakceptowane przez sąd administracyjny było przedmiotem skargi rozpatrzonej przywołanym obecnie przez skarżących z dnia [...] października 2007 r.), 2) postępowanie oparte na podstawie art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych przeprowadzono przed przeprowadzeniem postępowania o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W następstwie powyższego Dyrektor oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji odmawiającej zgody na odstępstwo, przytaczając w zaskarżonym postanowieniu argumentację zawartą w decyzji odmawiającej wskazanej wyżej zgody. Powołując się zatem na art.110 k.p.a. Dyrektor wskazał, że jest związany w postępowaniu uzgodnieniowym decyzją o odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo, która jest "swoistego rodzaju decyzją wpadkową".
Należy w związku z powyższym wskazać, że wprawdzie z przepisu art.43 ust.2 ustawy wynika, że wskazana w tym przepisie zgoda ma być wydawana nie przed a po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niemniej w sytuacji, w której przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie zawierał zastrzeżenia, o którym mowa powyżej (tj. nie uzależniał ustalenia linii zabudowy w wersji proponowanej przez skarżących od uzyskania zgody, o której mowa w art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych, a zatem ustalił taki warunek zabudowy bezwarunkowo), nie tylko istnienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej przedmiotowej zgody, ale nawet sam fakt istnienia w porządku prawnym art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, z którym projekt ten jest sprzeczny, należało uznać za przesłankę obligującą organ do odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu zabudowy.
Jednakże pomimo tej okoliczności Dyrektor zobowiązany był wyrazić w sposób kompletny swoje stanowisko w przedmiocie możliwości uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie określonym w art.35 ustawy o drogach publicznych, tj. wyjaśnić, czy inne kwestie, aniżeli wynikające z art.43 ustawy o drogach publicznych (składające się na ocenę dopuszczalności włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego ewentualną realizacją planowanej inwestycji) nie stoją na przeszkodzie uzgodnienia projektu decyzji.
O ile z ustaleń Dyrektora wynikałoby, że gdyby nie przeszkoda, o której mowa w art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, projekt mógłby być zaopiniowany pozywanie w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia winno się znaleźć zastrzeżenie, że ewentualne pozytywne zaopiniowanie projektu w przyszłości wymagałoby łącznego spełnienia się następujących warunków: 1) zawarcia w projekcie decyzji zastrzeżenia o konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych, 2) wyeliminowania decyzji z w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo z obrotu prawnego i wydania ponownego, tym razem pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Braki obu orzeczeń Dyrektora w tym zakresie skutkują ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Nie można natomiast podzielić argumentu skargi, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został konkludentnie uzgodniony przez organ wskutek wydania przez Dyrektora postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Umorzenia postępowania administracyjnego nie można bowiem utożsamiać z niezajęciem przez organ stanowiska w sprawie.
W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor orzeknie w sprawie ponownie z uwzględnieniem uwag poczynionych wyżej.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c i art.200 p.p.s.a.