Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2016 r., o udzieleniu "[...]" S.A., zwanej dalej "Spółką", pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z Obwodu Utrzymania Autostrady "[...]" autostrady [...], sekcja [...] (w km 75+000 - 89+450) do istniejącego kanału deszczowego, poprzez studnię [...], a następnie wylotem [...] do [...] oraz o wygaszeniu uprzedniego pozwolenia w danym przedmiocie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy;
- - treść pozwolenia wodnoprawnego jest regulowana art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.); zgodnie z nim w pozwoleniu ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki; dalsza część danego przepisu wskazuje konkretne parametry, które powinny być ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym, w zależności od tego, na jakiego rodzaju działalność pozwolenie to jest udzielane; w pozwoleniu wodnoprawnym można również nałożyć na uprawnionego z tego pozwolenia określone obowiązki, związane z wykonywaniem tego pozwolenia; rodzaje tych obowiązków zostały wskazane szczegółowo w art. 128 ust. 2 ustawy - Prawo wodne; ustawodawca umożliwił organowi wydającemu decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. ustalenie obowiązku dotyczącego wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia; ustawa - Prawo wodne nie przewiduje jednak możliwości wskazania w decyzji konieczności zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy korzystającym z wody a właścicielem tej wody; organ administracji posiada jedynie uprawnienie do określenia w decyzji wprost wielkości udziału korzystającego z wody w kosztach jej utrzymania; udział ten powinien zostać szczegółowo uzasadniony przez właściciela wody,
- - w toku postępowania do organu I. instancji wpłynęło pismo od [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], zwanego dalej "Zarządem Melioracji" (z 4 marca 2016 r.), w którym podmiot ten, występując w imieniu właściciela wody, wyraził zgodę na przejęcie planowanych do odprowadzania ścieków na warunkach określonych w przedłożonym operacie wodnoprawnym; jednocześnie wskazał, że "zobowiązuje się operatora autostrady [...] tj. firmę [...] Sp. z o.o. do:
- - uczestniczenia w utrzymaniu (konserwacji) [...] w km 0+000 - 1+275 (warunek wynika z dokonanych wcześniej z inwestorem autostrady [...] firmą [...] S.A. w [...] uzgodnień - pisma znak: [...] z dnia [...].06.2005 r., [...] z dnia [...].09.2005 r.),
- - dokonania naprawy (odbudowy) umocnień faszynowych, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna [...] na odcinku 0+000 -1+275 (warunek wynika z prowadzonych uzgodnień pomiędzy [...] S.A. a firmą [...] Sp. z o.o. dotyczących wprowadzenia przez system odwodnienia autostrady do [...] ścieków deszczowych z projektowanej drogi ekspresowej [...] - pismo znak: [...] z dnia [...].03.2016 r.)",
- - wskazano, że - w myśl art. 128 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo wodne - w pozwoleniu wodnoprawnym można ustalić - w razie potrzeby - obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia; Zarząd Melioracji wystąpił natomiast o nałożenie obowiązku wykonania robót oraz uczestniczenia w utrzymaniu [...] (rozumianej jako uczestniczenie w kosztach utrzymania); nie określił przy tym stopnia uczestnictwa przez korzystającego z wód w utrzymaniu tych wód; nie uzasadnił również swojego żądania; wielkość tych kosztów nie może być natomiast domniemana, ale powinna wynikać z rzeczywistego wzrostu kosztów utrzymania wód w wyniku realizacji udzielanego pozwolenia; informacji w tym zakresie nie zawarto również w złożonym odwołaniu; po raz kolejny stwierdzono jedynie, że warunek uczestniczenia w kosztach utrzymania wód wynika z uzgodnień, dokonanych pomiędzy korzystającym a właścicielem wody,
- - nie jest uzasadnione stwierdzenie w odwołaniu: "stanowisko organu I. instancji zasadniczo odbiega od dotychczasowej praktyki przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych, w których to organy uprawnione do wydawania przedmiotowych decyzji nakładały na uprawnionego zobowiązanie do uczestniczenia w utrzymaniu wód, urządzeń lub dokonania ich przebudowy"; organy administracji publicznej są bowiem związane przepisami prawa; każda sprawa jest przy tym rozpatrywana indywidualnie; w zakresie pozwolenia wodnoprawnego jego treść jest zdeterminowana zapisami już przywołanego art. 128 ustawy - Prawo wodne, nie zaś zapisami obowiązujących uprzednio decyzji,
- - administrator [...] wystąpił również o zobowiązanie operatora autostrady [...] do wykonania prac naprawczych w zakresie: odbudowy umocnień, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna tego cieku; jakkolwiek tego rodzaju prace kwalifikują się jako roboty utrzymaniowe, których obowiązek wykonania można nałożyć na podmiot w decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; jednak również w tym przypadku Zarząd Melioracji nie wskazał uzasadnienia tego żądania; w związku z tym nie było podstawy do uwzględnienia przedmiotowego wniosku,
- - odnotowano na marginesie, że - w myśl art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo wodne -zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost; podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego; ustawodawca umożliwił więc ustalenie podziału kosztów utrzymania wód pomiędzy właściciela wody i korzystającego ze środowiska nie tylko w treści pozwolenia wodnoprawnego, ale również w odrębnym rozstrzygnięciu administracyjnym, o ile wystąpi o to właściciel wody.
W skardze Zarząd Melioracji, reprezentowana przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 128 ust. 2 pkt. 3 i 4 (w świetle treści uzasadnienia skargi, w następstwie oczywistego błędu, przywołano pkt 2) w zw. z art. 22 ust 1 ustawy - Prawo wodne, poprzez błędne uznanie, jakoby dyspozycja powołanych przepisów nakłada na stronę wnioskującą o wykonanie robót i uczestniczenie w utrzymaniu strugi przez korzystającego z wód, obowiązek sprecyzowania stopnia owego uczestnictwa i wykazania potrzeby wnioskowanych robót w wyniku realizacji udzielonego pozwolenia nawet wówczas, gdy – jak w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy - korzystający z takiego sposobu odprowadzania ścieków w związku z administrowaniem obwodu utrzymania autostrady tak w przeszłości jak i obecnie nie kwestionują potrzeby uregulowania tej kwestii.
Wniesiono o uchylenie aktu zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
- - art. 128 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy - Prawo wodne, uprawnia Zarząd Melioracji do wnioskowania o zobowiązanie do wykonania robót i uczestniczenia w kosztach przez korzystającego z wód bezpośrednio w pozwoleniu wodnoprawnym; jednocześnie przepis ten obliguje organ administracji do respektowania potrzeb wnioskodawcy,
- - potrzeba, o której mowa w powołanych przepisach - jak to zawarto we wniosku Zarządu Melioracji a wynikało z uzgodnień na etapie budowy autostrady - istniała niewątpliwie wcześniej i występuje nadal (znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy),
- - organ administracji nie powinien był więc pominąć tej okoliczności dlatego, że rozstrzygnięto o tym w wygaszonej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, która przecież w istocie dotyczy tego samego przedmiotu i podmiotu,
- - nieuprawniony jest zarzut organu, iż strona nie określiła stopnia uczestnictwa w korzystaniu z wód jak i nie uzasadniła swojego żądania (w danym zakresie jak i w robót odtworzeniowych i naprawczych o charakterze utrzymaniowym); przy tożsamości stron i niezmienionym przedmiocie było to bowiem zbędne i nie powinno być pominięte przy wydawaniu decyzji,
- - sugestia organów obu instancji, aby Zarząd Melioracji dochodził swoich praw w odrębnym postępowaniu administracyjnym nie uwzględnia tego, że - jak wynika z posiadanych przez stronę map powykonawczych - na terenie należącym do operatora autostrady, znajduje się, niewydzielone geodezyjnie, koryto [...](położone w km 1+275 + 1+960); zasady zachowania bezpieczeństwa w ruchu pojazdów na autostradzie spowodowały wykonanie elementów ogrodzenia, w obrębie którego pozostał odcinek cieku (w km 1+275 - 1 +550); uniemożliwia to Zarządowi Melioracji samodzielne prowadzenia prac konserwacyjnych na tym odcinku; oznacza to, że organy obu instancji bez należytej wnikliwości prowadziły przedmiotowe postępowanie; doprowadziło to do błędnego zastosowania przepisów ustawy - Prawo wodne.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 23-28) Spółka wniosła o oddalenie skargi, podzielając argumentacje organu administracji a dodatkowo przywołując argumentację mającą przemawiać za brakiem zasadności nałożenia na nią obowiązków w pozwoleniu wodnoprawnym. Wywodzono, że brak ku temu merytorycznie przesłanek w świetle regulacji, zakreślających możliwość obciążenia Spółki dodatkowymi obowiązkami, wobec korzystania z wód w granicach pozwolenia.
Sąd zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko część z jej zarzutów jest trafna. Sąd z kolei, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Chybione są wprawdzie zarzuty skargi gdzie kwestionowano, że – generalnie - to strona zainteresowana nałożeniem konkretnych obowiązków, związanych z korzystaniem z wód wobec uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez inny podmiot, jest obowiązana do przedłożenia stosownych informacji, niezbędnych jako podstawa do określenia zakresu kosztów bądź czynności, które winien podjąć podmiot uprawniony z pozwolenia. W postępowaniu administracyjnym to wprawdzie organ administracji jest obowiązany do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, działając z urzędu (w myśl art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Nie zwalnia to jednak stron, zainteresowanych uzyskaniem konkretnego rozstrzygnięcia, z powinności przedkładanie organowi stosownych danych i informacji, jakimi dysponują, gdy są niezbędne dla określenia zakres obowiązków.
Nie sposób bowiem rozumieć przepisów K.p.a., zakreślających obowiązki dowodowe organu administracji, jako obligujące go do dokonywania szczegółowych ustaleń w zamian za osobę zainteresowaną uzyskaniem korzyści, a więc ponoszenia stosownych kosztów ze środków publicznych, wyłącznie w interesie strony. Oceny tej nie może podważyć okoliczności, że - w myśl art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. d. w zw. z art. 131 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo wodne - zasadniczo to wnioskujący o uzyskanie pozwolenia winien zarysować proponowany zakres obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia w stosunku do osób trzecich. Gdy osoba trzecia żąda określenia obowiązków wykraczających poza wynikające z dokumentacji źródłowej (operatu) winien przedłożyć dostępne mu stosowne informacje (np. w kwestii aktualnie ponoszonych kosztów utrzymania odbiornika ścieków).
W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak uznać, aby została ona wyjaśniona w sposób właściwy w kontekście zarzutu Zarządu Melioracji, że w danym przypadku istniały przesłanki do nałożenia obowiązków na podmiot uprawniony z pozwolenia.
Sama okoliczność, że - w toku postępowania - wymagana jest od strony (we własnym interesie) stosowna aktywność nie oznacza aby organ administracji był przez to zwolniony z obowiązku informowania stron o istotnych uwarunkowaniach sprawy (art. 9 K.p.a.), jak i podejmowania stosownych czynności (w tym wzywania stron do przedłożenia danych) służących ustalenie stanu faktycznego w jego istotnych aspektach (wobec treści art. 7 K.p.a.). W rozpatrywanym przypadku - jeżeli w istocie informacje, którymi dysponował organ administracji, nie były wystarczające dla nałożenia stosownych obowiązków, jak i doprecyzowania i zakresu (aby były egzekwowalne) - winien był on – wobec jednoznacznego żądania nałożenia obowiązków - zwrócić się do wnioskodawcy, zakreślając mu stosowny termin do przedłożenia konkretnych informacji. Przed wystąpieniem o stosowne informacje organ winien był rozważyć, czy - o ile Spółka wnosząca o pozwolenie nie kwestionuje obciążających ją dotąd obowiązków wynikających z analogicznego, uprzedniego pozwolenia - nie byłoby wystarczające odwołanie się do ustaleń poczynionych w drodze zawartego wcześniej porozumienia (powoływanego przez Zarząd Melioracji), czy też zapisów zawartych w decyzji, którą wygaszono (patrz argumentacja skargi).
O ile w toku procedowania określone kwestie nie byłyby sporne między stronami, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w danym zakresie mogłoby się okazać bezzasadne, wobec treści art. 12 § 1 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania). Uwaga końcowa traci na znaczeniu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Spółka, w swoim stanowisku skierowanym do Sądu, jednoznacznie neguje obciążenie jej obowiązkami, wobec wnioskowanego pozwolenia.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu nie sposób ustalić, aby wskazane uwarunkowania miał na uwadze organ odwoławczy. Uchybiono tym obowiązkowi właściwego uzasadnienia orzeczenia, jako mającego odzwierciedlać rozumowanie organu i proces wnikliwego rozważenia sprawy (wymagania z art. 107 § 3, w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Nie można więc uznać, aby sprawa była wyjaśniona we wskazanym aspekcie. Wskazane wcześniej kwestie mogą mieć natomiast istotne znacznie dla wyniku sprawy (w kontekście zasadności równoczesnego obciążenia konkretnymi obowiązkami, wobec uzyskania pozwolenia). Nie było wystarczającą argumentacją w danym zakresie samo wskazanie, że organ administracji stosownymi danymi nie dysponuję a strona ich nie przedłożyła, skro nie wskazano, że była ona do tego wzywana. Nie jest też przekonywującym argumentem wskazanie, że stosowne obowiązki mogą być nałożone także w terminie późniejszym, w odrębnym akcie.
O ile bowiem w danym przypadku zachodziłyby merytoryczne przesłanki do obciążenia uprawnionego z pozwolenia także stosownymi obowiązkami, to - skoro możliwość taka jest generalnie przewidywana przez prawodawcę - nie sposób uznać za dopuszczalne odstąpienie od nałożenia obowiązków na etapie udzielania pozwolenia, gdy merytorycznie ujawniono ku temu przesłanki. Użyte w art. 128 ust. 2 w zdaniu wstępnym ustawy – Prawo wodne, sformułowanie "w razie potrzeby" należy rozumieć jako powinność, gdy występują zakreślone ustawą przesłanki (wobec zasady praworządności - art. 6 K.p.a. i powinności stosownego uwzględnienia interesu wszystkich stron postępowania - art. 7 K.p.a.).
W takiej sytuacji przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w świetle zarzutów skargi. Sprawa nie została bowiem wpierw rozpatrzona, co do meritum przez organ odwoławczy w jej istotnym aspekcie, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Zajęcie stanowiska przez Sąd prowadziłoby w danym przypadku do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Nie byłoby więc także uzasadnione odnoszenie się przez Sąd do argumentacji, przywołanej w stanowisku uczestnika postępowania – Spółki, gdzie wywodzono, że merytorycznie brak jest przesłanek do nałożenia na operatora autostrady stosownych obowiązków.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.
W pkt 2 sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Rozważy także czy – mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie obciążenia uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego stosownymi obowiązkami - nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a.