Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającą postępowanie administracyjne.
Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. zażądał wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej o mocy elektrycznej 1,56 MW z biogazu w S., na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości S., gmina P. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższego przedsięwzięcia i stwierdził, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany, jak i tych przedsięwzięć, dla których taki raport może być wymagany.
W ocenie organu brak było przesłanek do zastosowania w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji procedury postępowania określonej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji".
Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r.
Na skutek wniosku B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Organ wskazał, że Wójt Gminy P. rozpoznając wniosek B. Sp. z o.o. nie zastosował przepisów prawa materialnego, podczas gdy nic nie stało na przeszkodzie, aby zastosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U nr 252, poz. 2573 ze zm.). Problem kwalifikacji przedsięwzięcia do wymagającego uzyskania decyzji określonej w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, winien być bowiem badany z uwzględnieniem parametrów projektowanej inwestycji, pod kątem kryteriów określonych wyżej wymienionym rozporządzeniem. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do zasady, określone przedsięwzięcie może zawierać kilka instalacji, a tym samym inwestycja może zostać zakwalifikowana do kilku kategorii inwestycji określonych w powyższym rozporządzeniu.
Organ wskazał, że z charakterystyki przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że służy ono do produkcji paliw (w tym wypadku biogazu) z produktów roślinnych. Biogaz jest paliwem w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne, a instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych zalicza się do przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co w ocenie organu, oznacza, że jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. uznało, że niezastosowanie przez Wójta Gminy P. § 3 pkt 44 rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa. Wójt Gminy P. nie mógł w sposób zupełnie dowolny interpretować przepisów rozporządzenia, z uwagi na brak wprost wymienienia biogazowni.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2013 r. wywiodła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Strona skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. prawidłowo powoływało się w zaskarżonej decyzji na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed krajowym, jednakże popełniło błąd w odniesieniu do skuteczności prawa unijnego w porządku krajowym. Strona skarżące wywiodła, że w chwili postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej Dyrektywa Rady 85/227/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. L 175 z 5 lipca 1985 r.), nie była w pełni implementowana. Organ krajowy nie mógł powoływać się na postanowienia w niej zawarte.
Wobec braku pełnej implementacji powyższej dyrektywy oraz niejasności, co do klasyfikacji instalacji w ramach rozporządzenia, sprawa budziła wątpliwości. Budowa instalacji wykorzystująca odnawialne źródła energii stanowi bowiem realizację polityki energetycznej i środowiskowej państwa oraz Unii Europejskiej, jak również stanowi środek do realizacji celów ochrony środowiska i redukcji emisji gazów, które wiążą Polskę na podstawie szeregu ratyfikowanych umów międzynarodowych.
Strona skarżąca wskazała również, na konieczność oceny czy stosowany wobec jednostki przepis krajowy jest oparty na przepisie pochodzącym z dyrektywy UE i czy w pełni implementuje jej treść i cele, aby osiągnąć wskazany w niej rezultat. Jeśli nie, to jednostka ma prawo wybrać korzystniejszy dla niego przepis – krajowy bądź wspólnotowy.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że w toku postępowania w trybie zwykłym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. nie wyraził zastrzeżeń, co do planowanej inwestycji, a wręcz zajął stanowisko, że nie należy ona do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, dla których wymagana jest decyzja środowiskowa. Proponowana przez RDOŚ klasyfikacja planowanego przedsięwzięcia byłaby sprzeczna z wcześniej zajętym stanowiskiem w sprawie oraz wykładnią prawa. Ustawodawca, w rozporządzeniu z dnia 15 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, odniósł się do biogazowni jako innych przedsięwzięć niż w punktach 41-47 rozporządzenia, które były także opisane w poprzednio obowiązującym akcie normatywnym.
Na marginesie skarżąca spółka dodała, że uchylona decyzja Wójta Gminy P. była dwukrotnie przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. i organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uchylenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).
Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. niezasadnie uznało, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. zostało umorzone postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej o mocy elektrycznej 1,56 MW z biogazu w S., na działkach nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] w miejscowości S., gmina P. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 1235, ze zm.) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
W dacie wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2373, ze zm.).
W toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia uznano, że przedsięwzięcie to zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. z uwagi na przewidywany zakres i wielkość produkcji nie należy do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, dla których wymagana jest decyzja środowiskowa.
W ocenie Sądu, Wójt Gminy P. zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako instalację do spalania paliw, którym tutaj jest biogaz, w celu wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej. Tak określone przedsięwzięcie odpowiada przedsięwzięciom opisanym w Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r i prawidłowo oceniono, czy spełnia ono wymogi zawarte w ww. przepisach.
Należy pamiętać o szczególnym charakterze postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., o którym mowa była już wyżej. W jego ramach dokonywana jest bowiem wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a zatem, jak w rozważanym przypadku, pod kątem oceny czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Należy przywołać utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym", nie można bowiem przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej).
Bezsporne w sprawie jest, że tzw. biogazownie nie zostały literalnie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. W oparciu o charakterystykę przedmiotowego przedsięwzięcia Wójt Gminy P. dokonał jego oceny pod kątem spełniania przesłanek z § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zarzuciło Wójtowi Gminy P. niezastosowanie w tym przypadku § 3 ust. 1 pkt 44 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym sporządzenia raportu może wymagać przedsięwzięcie w postaci instalacji do produkcji paliw z produktów roślinnych.
W ocenie Sądu, nie można w sprawie mówić o rażącym naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z § 3 ust. 1 pkt 44 ww. rozporządzenia, gdyż może budzi wątpliwość, czy przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie, skoro odnosi się on do instalacji do produkcji paliw (w tym przypadku biogazu) z produktów roślinnych, a sprawa dotyczy instalacji do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej z biogazu. Końcowym produktem instalacji jest energia elektryczna i cieplna, a nie paliwo w postaci biogazu. Zatem nie można powiedzieć, że § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. znajduje zastosowanie do instalacji służących do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej o mocy elektrycznej 1,56 MW z biogazu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości wskazuje na zastosowanie w sprawie.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że w sytuacji braku pełnej implementacji do krajowego porządku prawnego w dacie decyzji wydanej przez Wójta Gminy P., Dyrektywy Rady 85/227/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., ze zm.), w sytuacji istnienia wątpliwości co do klasyfikacji instalacji – biogazowni w świetle przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. przedmiotowa sprawa nie może być uznana za nie budzącą wątpliwości. Stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażące naruszenie prawa wymaga ustalenia, że konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych były wyrażone w treści przepisów w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, str. 745, pkt 16), zaś w rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.