Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu wniosku Pana A. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności, utrzymał w mocy wymienioną decyzję. Prezes KZGW postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] sprostował oczywistą omyłkę zawartą w wymienionej decyzji.
Stan sprawy przedstawiony w zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes KZGW po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Zarządu Dróg w E., stwierdził nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...].
Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił decyzję Starosty E. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] i udzielił Panu A. W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rurociągu d= 0,30 m o długości 1= 60 m po istniejącej trasie rowu melioracyjnego R-D, na działce nr ewid. [...], obręb [...], wraz z ustanowioną w granicy nieruchomości [...] w rowie melioracyjnym, osiowo w stosunku do przepustu, studzienką rewizyjną, umożliwiającej włączenie do studzienki istniejącego pod korpusem drogi powiatowej przepustu d = 0,30 m.
Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w E. wystąpił do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora RZGW w W. stwierdzając, że została ona wydana na podstawie dokumentów nie odzwierciedlających stanu faktycznego. We wniosku wskazano, iż nigdy nie istniał przepust pod drogą powiatową o średnicy d = 0,30 m, tylko przepust o średnicy d = 0,50 m, który w 2014 r. został przebudowany na przepust o średnicy d = 0,60 m, zgodnie z udzielonym przez Starostę E. pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] maja 2014 r. Ponadto, w ocenie PZD w E., Dyrektor RZGW w W. nie powinien łączyć postępowania z dwóch wniosków o różnych zakresach złożonych przez Pana W. w jeden, tylko umożliwić dokonanie uzgodnień dla zmienionego zakresu ze stronami postępowania.
Prezes KZGW w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zarzucił decyzji Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] listopada 2014 r. rażące naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., przywołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiący, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".
Organ w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Z tego też względu przyjęto w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Organ wyjaśnił następnie, że jak wynika z akt sprawy Pan A. W. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2014 r. wystąpił do Starosty E. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie skanalizowania części rowu odwadniającego R-D na działkach nr [...], obręb [...], gmina S. Do wniosku dołączony został operat wodnoprawny.
W trakcie prowadzonego postępowania w ww. sprawie do objętej wnioskiem inwestycji i przekazanej dokumentacji liczne uwagi zgłosił Powiatowy Zarząd Dróg w E., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Oddział w E. oraz właściciel działki nr [...] - Pan D. C. Starosta E. poinformował wnioskodawcę o powyższych uwagach, wzywając go do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni. Wnioskodawca nie zastosował się do powyższego wezwania, a w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. poinformował, iż ogranicza swój wniosek do uzyskania pozwolenia w granicach swojej własności, w zakresie ułożenia rurociągu w istniejącym rowie na działce nr [...] o długości 60 m, wg rozwiązania przedstawionego w złożonym operacie wodnoprawnym, co jego zdaniem nie wymaga uzyskania zgód innych użytkowników gruntów.
Starosta E. pismem z dnia 24 lutego 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż jego wniosek z dnia 20 lutego 2014 r. dotyczy zmiany zakresu pierwotnej inwestycji i zmiana taka nie zwalnia inwestora z obowiązku dołączenia do wniosku właściwego operatu wodnoprawnego.
Wnioskodawca nie zastosował się do powyższego wskazując jednocześnie, iż nie zgadza się z takim stanowiskiem (pismo z dnia 27 lutego 2014 r.).
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Starosta E. odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch rurociągów na trasie rowu melioracyjnego R-D na działkach nr [...], obręb [...].
W związku ze złożonym przez Pana A. W. odwołaniem, Dyrektor RZGW w W. pismem z dnia 9 października 2014 r. wystąpił do wnioskodawcy o przekazanie informacji na temat rzędnej posadowienia studzienki wlotowej rurociągu w stosunku do rzędnej dna istniejącego rowu R-D w przekroju poniżej przepustu drogowego drogi powiatowej oraz ustalenie aktualnych parametrów rurociągu m. in. ustalenie prawidłowych rzędnych i spadku na profilu podłużnym.
Pismem z dnia 16 października 2014 r. wnioskodawca udzielił informacji, iż "rzędna studni rewizyjnej na działce nr [...] będzie na wys. 130,14 m n.p.m., spadek dna od tej wysokości 3% do rurociągu 0 30".
Na podstawie powyższych informacji Dyrektor RZGW w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił ww. decyzję Starosty E. i udzielił Panu W. pozwolenia wodnoprawnego, o które wnioskował on pismem z dnia 20 lutego 2014 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Dyrektor RZGW w W. stwierdził, iż dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji w sprawie i że zmiana zakresu inwestycji nie wymagała zmiany załączonego do pierwotnego wniosku operatu wodnoprawnego oraz, że na podstawie tego operatu możliwe było pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w zakresie wykonywania rurociągu wraz ze studzienką rewizyjną na działce nr [...].
W ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Dyrektor RZGW w W. wydając powyższe rozstrzygnięcie naruszył przepisy art. 15 K.p.a., poprzez pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie skorzystał bowiem z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ wyraził stanowisko, że rażąco naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Panu W. zostało wydane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Starosta E. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku Pana W. z dnia 24 stycznia 2014 r. odmówił bowiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a organ odwoławczy (po uzupełnieniu materiału dowodowego) uchylił ww. decyzję i udzielił pozwolenia wodnoprawnego stosownie do kolejnego wniosku Pana W. z dnia [...] lutego 2014 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. zarzucił zaskarżone decyzji rażące naruszenie art. 15 K.p.a., art. 16 K.p.a., w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., polegające na nieuzasadnionym wzruszeniu prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w sprawie [...], w sytuacji gdy nie doszło do ziszczenia się żadnej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., a decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie naruszyła zasady dwuinstancyjności.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2013 r. oraz decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w sprawie [...] z dnia [...] listopada 2014 r.
W uzasadnieniu skargi wywodził, że organ nie uzasadnił w dostateczny sposób na czym polegało spełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zdaniem skarżącego nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. i wywodzącej się z tego artykułu zasady dwuinstancyjności, bowiem nie można zgodzić się z poglądem, jakoby wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został merytorycznie rozstrzygnięty po raz pierwszy dopiero w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta E. jednoznacznie odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego A. W. na wykonanie dwóch rurociągów na trasie rowu melioracyjnego R-D na odcinku 50mb i 60mb, wykonanie wlotu i wylotu oraz wykonanie dwóch studni melioracyjnych (rewizyjnych) na działkach nr [...], obręb [...], gmina S. Nie ulega wątpliwości, że zanim Starosta E. wydał decyzję w I instancji skarżący pismem z dnia 20 lutego 2014 r. wniósł o wydanie pozwolenia z ograniczeniem jedynie do jego działki nr [...]. Starosta E. nieprawidłowo uznał to żądanie skarżącego za nowy wniosek, gdy w rzeczywistości wniosek ten stanowił zmianę poprzez ograniczenie żądania zawartego w pierwotnym wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
Mimo, że Starosta E. wydał orzeczenie w stosunku do pierwotnego wniosku, a zmiana wniosku polegała jedynie na jego ograniczeniu, to stosując wykładnię a maiori ad minus, uznać należy, że zmieniony wniosek skarżącego został merytorycznie rozpoznany poprzez odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Dalej skarżący wywodził, że z tych samych względów nie można zgodzić się również z poglądem, jakoby Dyrektor RZGW w W. w sposób nieprawidłowy połączył postępowania z dwóch wniosków o różnych zakresach złożonych przez A. W. w jeden i w ten sposób uniemożliwił dokonanie uzgodnień dla zmienionego zakresu ze stronami postępowania. Z uwagi na fakt, że nowy wniosek skarżącego był de facto ograniczeniem pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zawierał się w pierwotnym wniosku, dokonywanie nowych ustaleń przez organ ze stronami postępowania byłoby działaniem sprzecznym z zasadami słusznego interesu obywatela, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadą szybkości i ograniczenia formalizmu.
W ocenie skarżącego nie można podzielić przekonania organu o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dyrektor RZGW, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności, dokonał analizy sprawy administracyjnej i po nieznacznym uzupełnieniu materiału dowodowego, bazując głównie na materiale zgormadzonym przez organ I instancji, wydał decyzję merytoryczną. Skarżący zaakcentował, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], uchylającej decyzję Starosty E. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] i udzielającej Panu A. W. pozwolenia wodnoprawnego.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji orzekające w postępowaniu nieważnościowym nie wykazały istnienia pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r., jednocześnie wskazując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z przepisami procesowymi, tj. art. 15 K.p.a. i 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jako podstawę do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.
Również ciężkie uchybienia o charakterze proceduralnym, a nie tylko naruszenie prawa materialnego uzasadniać mogą stwierdzenie nieważności decyzji. Jak bowiem trafnie zauważył J. Borkowski powołując się na doktrynę i orzecznictwo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, gdyż składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Chodzi więc o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 630).
Jednak takie okoliczności nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie.
Podstawą formalnoprawną wydania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. ocenianej w postępowaniu nieważnościowym był art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Powołany przepis ściśle koresponduje z art. 138 § 2 K.p.a., determinując taki kierunek wykładni, że merytoryczne orzekanie przez organ drugiej instancji jest zasadą. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w ściśle określonych przypadkach, tj. gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, dostępne również w CBOSA). Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (tak NSA w wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, CBOSA).
Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587).
Dopóki bowiem organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ I instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć nie tylko zmianę dokonaną w procesie legislacji, ale również oparcie swoich decyzji przez organy obu instancji na różnych podstawach prawnych, w ten sposób, że zmianie ulega zakres sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, CBOSA), że niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.
Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym.
W przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, zarówno po stronie skarżącego (nowy wniosek skarżącego był de facto ograniczeniem pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zawierał się w jego pierwotnym żądaniu), jak i po stronie organu II instancji, który zastosował obowiązującą instytucję orzeczenia reformatoryjnego.
Organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności, negując dopuszczalność skorzystania z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wykazały również na czym polegało rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a jednocześnie wskazując na zasadność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie powołały w jakich okolicznościach sprawy upatrują przesłanek do zastosowania tego przepisu w miejsce art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro zatem, aby stwierdzić nieważność należy w sposób wyjątkowo dokładny – ze względu na to, że stwierdzenie nieważności eliminuje ostateczną decyzję, korzystającą z domniemania prawidłowości i ochrony stabilności (o czym przesądza brzmienie art. 16 K.p.a.) – wykazać, iż doszło do rażącego naruszenie prawa, również w kontekście następstw prawnych tej decyzji, to decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, ze względu na wskazane błędy, nie mogą się ostać.
Organy dokonały niewłaściwej oceny, a co za tym idzie niewłaściwie umotywowały przyczyny rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Naruszając wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. zaskarżona decyzja nie została prawidłowo uzasadniona. Treść uzasadnienia nie obrazuje właściwego toku rozumowania organu oraz błędnie wyjaśnia tak przesłanki prawne, jak i faktyczne, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie.
Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że dają one podstawy do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W dotychczasowym postępowaniu organy nie podważyły legalności zapadłych w sprawie decyzji. W wyniku wydania wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2874/15 organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności ze względu na brak naruszenia wskazywanych przez organ przepisów K.p.a. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie wypowiadał się w aspekcie prawidłowości materialnoprawnej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.