Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późno zm.), dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu zażalenia J.I. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]), którym uzgodniono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu [...] (Gmina [...]) w granicach [...] oraz częściowo w granicach obszaru [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 marca 2014 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zwanego dalej "Regionalnym Dyrektorem", wpłynął wniosek Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu [...] (Gmina [...]) w granicach [...] oraz częściowo w granicach obszaru [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]) Regionalny Dyrektor uzgodnił projekt przedłożonego dokumentu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m. in., że ustalenia projektu zgodne są z przepisami uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Nie ma również podstaw do przypuszczeń, że realizacja uzgadnianego planu będzie w stopniu istotnym mogła znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...].
Zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora, pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. złożył J.I.
Rozpoznając zażalenie organ wskazał, że przedmiotem postępowania, było uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu [...] (Gmina [...]) w granicach [...] oraz częściowo w granicach obszaru [...].
Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem mającym na celu uzgodnienie treści dokumentu, który po jego odpowiednim "wdrożeniu" - tu uchwaleniu przez radę gminy, będzie stanowić akt prawa miejscowego (źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie organu go ustanawiającego). Przedmiotem takiego postępowania nie jest zatem sprawa indywidualna w rozumieniu kpa, jak również sprawa należąca do pozostałych kategorii spraw określonych w art. 1 tej ustawy. Co do zasady nie stosuje się więc do tego postępowania uregulowań tam zawartych (dotyczących m. in. art. 28 kpa określającego sposób ustalania stron postępowania), z wyłączeniem art. 106 kpa, na co wskazuje wyraźnie odesłanie zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając na uwadze, że stroną postępowania w sprawie uzgodnienia omawianego projektu jest jedynie wnioskodawca - Gmina [...], należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J.I.
Powyższa ocena w zakresie stron postępowania w przedmiocie uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajduje potwierdzenie w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. Akt II OSK 1254/12):,,Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Z pewnością stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, G. H. Beck 2011 r., wyd. 6 str. 230)".
Jednocześnie organ wskazał, że odnosząc się do wniosku o stwierdzenie z urzędu nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora w przedmiocie uzgodnienia omawianego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na brak przymiotu strony w omawianej sprawie wnioskujący nie posiada legitymacji czynnej do złożenia stosownego wniosku w tym zakresie.
Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.I. reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 221 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 241 kpa, polegające na jego niezastosowaniu, pomimo, że z analizy treści tych przepisów wynika, że każdy ma prawo do składania wniosków w interesie publicznym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 134 w zw. z art. 144 kpa, poprzez stwierdzenie w oparciu o ten artykuł niedopuszczalności złożenia przez skarżącego zażalenia w sytuacji gdy skarżącemu przysługuje prawo składania wniosku z prośbą o wszczęcie postępowania z urzędu,
- - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie z urzędu wszelki czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- - oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 kpa poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
W ramach skargi złożono również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy zgodzić się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy sporządzające projekt planu, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem ust. 2 Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Ustawodawca wyraźnie nakazał więc stosowanie art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu.
W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco z uwagi charakter procedury planistycznej. Procedura ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział, określony przepisami k.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu.
Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu - osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę, uwagi nie muszą nawet być uzasadnione. Uwagi te muszą być natomiast rozpatrzone a prawną formą ich rozpatrzenia jest zarządzenie (może być to zarządzenie zbiorcze), wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego może natomiast być zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pod warunkiem spełnienia przewidzianych tam wymogów.
Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż do udziału w postępowaniu uzgodnieniowym uprawniał ją art. 221 § 1 i § 3 k.p.a w zw. z art. 241 k.p.a. Czym innym jest bowiem prawo stron do występowania ze skargami i wnioskami w trybie działu VII k.p.a., a możliwość kwestionowania merytorycznych rozstrzygnięć organów w drodze wnoszenia odwołań czy zażaleń. Osoba występująca do organów administracji z wnioskami lub skargami dotyczącymi potrzeby ochrony interesu publicznego, a nie własnego - chronionego przepisami prawa materialnego, nie może bowiem uzyskać żadnej decyzji administracyjnej, której byłaby adresatem i nie przysługują jej też żadne środki odwoławcze w trybie instancyjnym od orzeczeń organów administracji dotyczących innych osób. Zarówno skargi, określone w art. 221, jak i wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a., nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyżej mogą stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym, sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach, popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi podniesionych także w zażaleniu, w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, należy wskazać, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne podjęte przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], w oparciu o art. 135 p.p.s.a., dotyczy natomiast postanowienia o charakterze merytorycznym, w którym zapadło rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgadnianego projektu (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Tym samym Sąd może dokonać kontroli jedynie legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia.
Jednocześnie odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ, iż skarżącemu przysługuje prawo składnia wniosku o wszczęcie przez organ postępowania z urzędu, należy wskazać, iż o ile jak wskazał organ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], może wystąpić jedynie uprawniony podmiot- strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tyle co do zasady ma rację skarżący, iż każdy ma prawo składać wniosek o wszczęcie przez organ postępowania z urzędu, ale należy mieć również na uwadze, że przepisy postępowania nie przewidują formy postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu. Nie zmienia to oczywiście faktu, iż jak wynika z akt sprawy obok zażalenie skarżący złożył także do organu wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dlatego niezależnie od zawartego w nim sformułowania dotyczącego żądania podjęcia wnioskowanego postępowania z urzędu, organ oczywiście jest uprawniony, a nawet zobligowany rozpatrzyć ten wniosek, o ile jeszcze tego nie uczynił. Kwestia ta nie podlega jednak kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r., którym uzgodniono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu [...] (Gmina [...]) w granicach [...] oraz częściowo w granicach obszaru [...], nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem złożonej skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.