Uzasadnienie
1 U Z A S A D N I E N I E
- I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako: "Minister", "organ II instancji") z [...] listopada 2017 r., nr [...] (dalej jako: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] września 2017 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...], orzekającą o wymeldowaniu M. W. wraz z małoletnimi dziećmi A. W. i A. W. z miejsca pobytu stałego w budynku [...] przy ul. [...]. w [...].
- II. Stan poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco.
II.1. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną w postępowaniu prowadzonym z wniosku [...] sp. o.o., reprezentowaną przez prezesa zarządu K. Ś., Prezydent [...] orzekł o wymeldowaniu M. W. wraz z małoletnimi dziećmi A. W. i A. W. z miejsca pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...]. w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. W., w/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2013 r., nr [...]. Skarga M. W., A. W. i A. W. na decyzję organu odwoławczego została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1566/13.
II.2. Wnioskiem z [...] marca 2017 r. M. W. wystąpiła do Prezydenta [...] o uchylenie w/w decyzji z [...] stycznia 2013 r., orzekającej o jej wymeldowaniu wraz z małoletnimi dziećmi. Doprecyzowując podanie skarżąca wyjaśniła, że żąda wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, których organ wydający decyzję nie znał. Na skutek zażalenia M. W., pełnomocnika M. W., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na to, iż Prezydent [...] rozpatrzył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 150 § 1 k.p.a., regulującego właściwość organu w sprawie wznowienia.
W wyniku wezwań Wojewody [...] w sprawie wskazania konkretnego dowodu lub konkretnej okoliczności faktycznej, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz udokumentowania dokładnej daty, w jakiej M. W. dowiedziała się o tym dowodzie lub okoliczności faktycznej, w pismach z [...] czerwca i [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawczyni (mąż M.W.) wskazał na protokoły zeznań asesorów komornika wprowadzających [...] sp. z o. o w W. w stan posiadania budynku nr [...] przy ul. [...]. w [...] przesłuchanych w Prokuraturze Rejonowej [...] - [...] w [...]. w dniu [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...], o których poinformował on M. W. w dniu [...] marca 2017 r. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 28 lutego 2016 r., sygn. akt I CSK 127/16, oddalający skargę kasacyjną [...] sp. z o. o. w [...]. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, który został odebrany w dniu [...] czerwca 2017 r. Po rozpatrzeniu żądania, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2013 r., orzekającą o wymeldowaniu M. W. wraz z jej małoletnimi dziećmi z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...]. w [...] W ocenie organu I instancji, M. W. dochowała warunków formalnych koniecznych do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w wymaganym do tego 1 - miesięcznym terminie, podając podstawę prawną żądania oraz okoliczności, które w jej ocenie uzasadniają wznowienie postępowania.
II.3. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2013 r. W ocenie organu I instancji, przedstawione przez zainteresowaną dowody nie stwierdzają nowych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy o wymeldowanie. Wyrok Sądu Najwyższego nie dotyczy bowiem nieruchomości położonej przy ul. [...]. [...] w [...]., a tym samym nie zaprzecza treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pod nr [...], z której wynika, że [...] Sp. z o.o. jest w dalszym ciągu właścicielem omawianej nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że przeprowadzone w trybie zwykłym postępowanie wyjaśniające wykazało ponad wszelką wątpliwość, że M. W. i jej małoletnie dzieci A. W. i A. W. nie zamieszkiwali pod adresem stałego zameldowania, tj. [...]., ul. [...]. [...], ale nie wymeldowali się z niego.
Z kolei wbrew twierdzeniom pełnomocnika M. W., ustaleniom tym nie zaprzeczają zeznania asesorów komornika sądowego, z których wynika, że w chwili dokonywania czynności egzekucyjnych przez asesorów komornika sądowego omawiany dom był opuszczony i nikt w nim nie zamieszkiwał.
II.2. Odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r., nr [...], wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie M. W. II.3. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Wojewody [...] i wskazał, że w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2013 r., orzekającą o wymeldowaniu M. W. wraz z małoletnimi dziećmi A. W. i A. W. z miejsca pobytu stałego w budynku [...] przy ul. [...]. w [...]., prawidłowo – na podstawie m.in. wyjaśnień i zeznań K. Ś. - prezes zarządu firmy [...] Sp. z o.o - współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...]., D. M. - przesłuchanej w charakterze świadka sąsiadki M. W. oraz funkcjonariuszy Policji w wyniku przeprowadzonej kontroli pod w/w adresem – ustalono, że skarżąca nie mieszka przy ul. [...]. [...] w [...].
Z kolei przedstawiony wyrok Sądu Najwyższego nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości, a zeznania asesorów komornika sądowego de facto potwierdzają, iż wymieniona opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały, gdyż wskazują, iż podczas dokonywania czynności egzekucyjnych przez asesorów omawiany dom był opuszczony i nikt w nim nie zamieszkiwał.
III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika M. W., zarzucając organom orzekającym w sprawie błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie tego, że K. Ś., reprezentująca [...] sp. z o.o., wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego o wymeldowanie skarżącej wraz z małoletnimi dziećmi w 2012 r., a prawo do ½ udziału w przedmiotowej nieruchomości nabyła dopiero w 2014 r. Natomiast czasowa nieobecność skarżącej w budynku nr [...] przy ul. [...]. w [...]., który stanowił jej własność, wynikała z przebywania z dziećmi w sanatorium oraz na działce. Okres pobytu poza domem był zaś krótszy niż 6 miesięcy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r.
III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
IV.2. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesienia podania o wznowienie postępowania, czyli w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych. Dla trybów tych charakterystyczne jest przede wszystkim to, że ich przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. np. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr 1985, Prawo CXII, s. 92). W dalszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 – 152 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki wznowienia postępowania podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać na rzecz utrzymania tej decyzji w obrocie prawnym. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA).
Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62; orzeczenie to zostało wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, ale ustalenia Trybunału co konstytucyjnej ochrony zasady trwałości decyzji administracyjnych znajdują odpowiednie zastosowanie do innych trybów nadzwyczajnych, w tym do instytucji wznowienia postępowania).
IV.3.1. Podanie o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie została oparta na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący powołał się na protokoły zeznań asesorów komorniczych w Prokuraturze Rejonowej [...] - [...] w [...]. w dniu [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...], oraz wyrok Sądu Najwyższego z 28 lutego 2016 r., sygn. akt I CSK 127/16, oddalający skargę kasacyjną [...] sp. z o. o. w [...]. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
IV.3.2. Zdaniem Sądu, dokumenty te nie spełniają wymogu nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem przedmiotowe dokumenty zostały wytworzone już po wydaniu decyzji ostatecznej (tj. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r.). Innymi słowy, nie są to, verba legis, "dowody istniejące w dniu wydania decyzji".
IV.3.3. Powołane w podaniu o wznowienie dokumenty nie wyczerpują również przesłanki wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. O ile dokument pochodzący z daty po wydaniu decyzji ostatecznej może być źródłem wiedzy co do ujawnienia się nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, to muszą to być okoliczności nieznane organowi, a nadto muszą to być okoliczności istotne. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio i stanowczo wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 766/17, CBOSA).
Wyrok Sądu Najwyższego z 28 lutego 2016 r., sygn. akt I CSK 127/16, nie ma znaczenia dla sprawy już z tego powodu, że nie dotyczy on nieruchomości, której dotyczyła decyzja o wymeldowaniu, czyli nieruchomości przy ul. [...]. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] (sprawa dotyczyła dwóch innych nieruchomości skarżącej). Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku SN sądy rozstrzygały kwestie tytułu prawnego [...] Sp. z o.o. do określonych nieruchomości (w związku z licznymi czynnościami prawnymi, w tym podwyższeniem kapitału zakładowego spółki, w których brała udział m. in. skarżącą i jej pełnomocnik), a nie zagadnień związanych z faktycznym zamieszkiwaniem skarżącej w określonym momencie w nieruchomości przy ul. [...]. [...]. Warto w tym miejscu przypomnieć, że instytucja zameldowania ma aktualnie wyłącznie charakter rejestracyjny, potwierdzający stan faktyczny w postaci pobytu w lokalu. Aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego, zachowuje stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK-A 2002/3/34), że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego.
Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Należy przyjąć, że w interesie publicznym jest, aby stan w ewidencji ludności odpowiadał stanowi rzeczywistemu. W odniesieniu do zameldowania na pobyt stały, zameldowanie ma odzwierciedlać stan rzeczywisty w postaci zamieszkiwania pod oznaczonym adresem w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania. Również powołane wyżej protokoły zeznań asesorów komorniczych złożonych [...] czerwca 2016 r. w postępowaniu przygotowawczym, jaki i znajdujące się w aktach sprawy protokoły rozprawy głównej przed Sądem Rejonowym dla [...] [...] z [...] października 2015 r. w sprawie przeciwko pełnomocnikowi skarżącej (obejmujące zeznania tych samych osób), nie mogły stanowić skutecznej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po pierwsze, z zeznań tych nie wynika, aby skarżąca zamieszkiwała dom przy ul. [...]. [...] w dniu podejmowania przez przesłuchiwanych asesorów czynności komorniczych przeciwko skarżącej na wniosek wierzyciela spółki [...] Sp. z o.o. we wrześniu 2012 r. Wręcz przeciwnie, osoby te zeznały m. in., że drzwi zostały otwarte przez ślusarza, a nadto znajdowały się tam rzeczy zajęte już przez innych komorników.
Świadkowie ci wskazywali, że mieszkanie wyglądało na opuszczone, był kurz oraz wyschnięte kwiaty. Po drugie, decyzja organu I instancji została wydana [...] stycznia 2013, zaś decyzja ostateczna w dniu [...] maja 2013 r. Stan z września 2012 r. był bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowości ustaleń co do niezamieszkiwania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą w dniu wydania decyzji ostatecznej.
IV.4. W skardze postawiono również zarzut rzekomego braku legitymacji [...] sp. z o.o. do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie, albowiem spółka ta nabyła prawo do ½ udziału w przedmiotowej nieruchomości dopiero w 2014 r. "po uprawomocnieniu się wyroku po licytacji [...]". W pierwszej kolejności warto zauważyć, że w skardze do sądu administracyjnego nie można rozszerzać podstaw wznowienia, w tym wskazywać nowych dowodów lub okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji mając na uwadze stan prawny i faktyczny z dnia jej wydania oraz przedmiot rozstrzygnięcia (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że powołanie się na nowe podstawy wznowienia dopiero w trakcie postępowania odwoławczego jest spóźnione i nieskuteczne (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., I OSK 1347/16, CBOSA). W takim przypadku mamy do czynienia z istotną zmianą przedmiotu sprawy.
A fortiori, sąd administracyjny nie może badać zasadności podstaw wznowienia, które nie były dotychczas zgłaszane w postepowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez organ administracji publicznej. Po drugie, kwestia stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...]. [...] była badana przez organy orzekające o wymeldowaniu (m. in. do wniosku dołączono odpis z księgi wieczystej [...], a zagadnienie to jest poruszane w uzasadnieniu decyzji Wojewody z [...] maja 2013). W tym miejscy wypada przypomnieć, że ewentualna błędna ocena dowodów lub okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tym dowodzie lub okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (okoliczności), który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 574/17; z 21 września 2017 r., I GSK 1326/15 oraz z 13 grudnia 2017 r., II FSK 3323/15 – CBOSA).
Zwalczaniu błędnej – zdaniem strony – oceny dowodów służy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a następnie skarga do sądu od decyzji wydanej w trybie zwyczajnym. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie można zresztą mówić o poczynieniu wadliwych ustaleń przez organu co do stanu prawnego nieruchomości, skoro oparły się one na stanie ujawnionym w księdze wieczystej.
Co więcej, w świetle art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007) organy nie mogły przyjąć inne stanu prawnego, niż ten ujawniony w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z tym stanem, spółka [...] sp. z o.o. nabyła udział 1/2 w nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 2012 r., zaś wskazane w skardze postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie [...] dotyczyło pozostałego udziału w nieruchomości (zob. wydruk z działu II księgi wieczystej w tomie 1/2 akt administracyjnych; pełna treść księgi wieczystej [...] dostępna jest również w elektronicznej bazie prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod adresem https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl).
IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.