Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania F. B. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017r. umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 818 m2 położoną w [...] w Dzielnicy [...], utrzymał ww decyzję Prezydenta w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Pismem z dnia 30 listopada 2005r. F. B. i W. Z. wystąpili w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie ulica [...]), stanowiący nieruchomość objętą KW nr [...] (aktualnie KW nr [...]), oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 924m2, wykazanej na mapie sytuacyjnej ww nieruchomości wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] lipca 1971 r. za Nr [...], z zastrzeżeniem bezpłatnego jej odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa pod ulicę. Z akt sprawy wynika, iż umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1982r. Rep. A Nr [...] W. Z. (poprzednik prawny wnioskodawców - ojciec) zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa przysługującego mu udziału w wysokości 1/2 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0924 ha przeznaczonej pod ulicę (stanowiącej obecne po podziale działki nr [...] o pow. 0,0106 ha oraz nr [...] o pow. 0,0818 ha).
Na podstawie powyższego aktu notarialnego w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel ww. działki w 1/2 części został wpisany Prezydent [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Aktualnie zgodnie z treścią ww księgi wieczystej (odpis zupełny ww księgi wieczystej wydany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych w dniu [...] września 2016r.) wynika, iż jako współwłaściciele nieruchomości drogowej stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 818m2 (ulica [...]) wpisani są:
- - [...] co do udziału 1/2 części (na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r.) w miejsce Prezydenta [...] jako organu reprezentującego Skarb Państwa co do udziału 1/2 części;
- - [...] co do udziału 1/4 części (na podstawie umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2016r.) w miejsce B. S., która swój udział nabyła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z [...] grudnia 2006r. o stwierdzeniu nabycia spadku), co do udziału 1/4 części; oraz
- - E. J. (c. W. i M.) co do udziału 1/4 części (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z [...] grudnia 2006r. o stwierdzeniu nabycia spadku).
Jednocześnie z ww odpisu wynika, że uprzednio w księdze wieczystej była także uregulowana dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 106m2, która następnie została przyłączona do KW nr [...], a następnie odłączona do KW nr [...].
Na mocy postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2016r. spadek po W. Z. zmarłym w dniu [...] lipca 2009r., na podstawie ustawy nabyła F. B. (siostra) w całości.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy z prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności udziału gruntu położonego w [...], zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 818m2. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż nieruchomość nie posiadała w dniu [...] grudnia 1998r. statusu drogi publicznej. Ulica [...] została bowiem zaliczona do kategorii dróg gminnych Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych.
Ponadto udział wynoszący 1/4 części w dz. ew. nr [...] w obrębie [...] stanowił w dniu [...] grudnia 1998r. własność Gminy [...] (obecnie [...]) na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. wydanej w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Strony od powyższej decyzji odwołały się.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Minister infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż z materiału dowodowego nie wynika, aby F. B. oraz W. Z. posiadali w dniu [...] grudnia 1998 r. lub obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, skoro wcześniej tj. w ww umowie z dnia [...] czerwca 1982 r. W. Z. zrzekł się prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Tym samym F. B. oraz W. Z. nie wykazali interesu prawnego w niniejszej sprawie. Natomiast w sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. W konsekwencji organ nie badał przesłanek kwestii nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1, w pierwszej kolejności zajmując się legitymacją procesową wnioskodawcy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1472/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016r.
Rozpoznając natomiast przedmiotowy wniosek, Prezydent [...] przywołał regulację art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazując, iż niespełnienie któregokolwiek warunku w nim wskazanego powoduje, iż roszczenie w przedmiocie odszkodowania z powyższego tytułu nie przysługuje. Tym samym, skoro ww przesłanki nie zostały wykazane, to wniosek F. B. i W. Z. z dnia 30 listopada 2005r., podtrzymany pismem z dnia 19 maja 2009r. w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r., przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 818m2 uznać należało za bezprzedmiotowy.
Ostatecznie Prezydent [...] powyższą decyzją orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt stanowiący obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 818m2, natomiast w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania we wskazanym trybie za działkę ew. nr [...] o pow. 106m2 wskazał, iż zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie.
Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła F. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że doszło do rażącego naruszenia art. 8 kpa. Wskazała, iż skoro została uznana przez organ za stronę postępowania, na skutek wniesionego wniosku w powyższym przedmiocie, to brak jest podstaw do uznania, iż nie wykazała interesu prawnego. W jej ocenie naruszono zasadę "kontynuacji praw nabytych".
Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie uznał podniesione zarzuty za nieuzasadnione. Powołując się na obowiązującą w tym zakresie regulację prawną (ww art. 73 cyt. ustawy) wskazał, iż decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w której uznano F. B. za stronę postępowania, została decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. wyeliminowana z obrotu prawnego, a prawidłowość tej decyzji została stwierdzona powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt I SA/Wa 1472/16. Jednoczenie organ odwoławczy podniósł, iż jeżeli strona kwestionuje prawidłowość decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1971 r. (podziałowej), to przysługuje jej nadzwyczajny środek zaskarżenia w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, dopóki zaś właściwy organ nie stwierdzi jej nieważności, organy administracji zobowiązane są traktować ją jako legalną i prawidłową, co w niniejszym postępowaniu również uczyniły. Konkludują zatem Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w ww decyzji Prezydenta, iż interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nie został przez skarżącą wykazany.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., F. B. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi min. podniosła, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim art. 8 i 28 kpa. Organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W ocenie skarżącej powołanie się na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest błędne, bowiem dotyczy ona odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez Gminę, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest ustalenie i wypłata odszkodowania za ww działkę ew. nr [...]. Są to zatem dwa różne roszczenia.
Natomiast fakt, iż Wojewoda wskazuje na możliwość podważenia przez skarżącą w trybie nadzwyczajnym decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...], w przedmiocie bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej działki o pow. 924 m kw., świadczy, iż Wojewoda [...] uznaje istnienie interesu prawnego skarżącej w dochodzeniu przedmiotowego odszkodowania. Wskazała także, iż ww decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] została wydana na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości, który to przepis został uchylony na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami znowelizowanej dnia 28 listopada 2003 r. A zatem z mocy ustawy, powyższa decyzja została wyłączona z obrotu prawnego, wobec czego stosowanie nadzwyczajnego środka zaskarżenia w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest zbędne.
Wojewoda [...] w odpowiedzi skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, czy też konieczność stwierdzenia jej nieważności. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień rozstrzygnięć obu instancji, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 roku, poz. 872 z późniejszymi zmianami), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Zgodnie zaś z ust. 3 ww art. 73, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 4 ustawy, powyższe odszkodowanie, wskazane w ust. 1, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zgodnie z powołaną regulacją, muszą zostać łącznie spełnione powyżej określone trzy warunki. Jednakże pierwszoplanowe znaczenie w ogóle dla zainicjowania przedmiotowego postępowania było ustalenie, czy wnioskodawcy legitymowali się tytułem prawnym do powyższego gruntu. W okolicznościach niniejszej sprawy, co zdaniem Sądu zostało bez wątpliwości wykazane, ani skarżąca ani jej brat W. Z. nie posiadali w dacie 31 grudnia 1998 roku tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.
Z akt sprawy bowiem wynika, iż umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1982r. Rep. A Nr [...] W. Z. - ojciec wnioskodawców, zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa przysługującego mu ww udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie powyższego aktu notarialnego w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel ww. działki w udziale 1/2 części (udział uprzedniego właściciela) został wpisany Prezydent [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania.
Wbrew zarzutowi skargi, co do niezasadności powołania się przez organy w niniejszym postępowaniu na postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej i W. Z., w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ww ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę, wskazać należy, iż zakres badania organów, co do istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego do wystąpienia z powyższym żądaniem, był tożsamy jak w sprawie niniejszej. W powołanym przez organy postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2016 roku w sprawie o sygn. I SA/Wa 1472/16), zostało wykazane, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie następcy prawni W. Z. nie byli właścicielami tej nieruchomości, co na użytek prowadzonego postępowania oznaczało, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiającego im wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ust. 1 cyt ustawy.
Oczywiście, zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie tylko ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, to jednak w innej sprawie, jak przedmiotowa, można powołać się na wydany w tamtej sprawie wyrok, pomimo braku podstaw do związania nim organu.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z przyjętą przez ówczesnego ustawodawcę konstrukcją prawną zawartą w ustawie z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172) - art. 5 i art. 13 - właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy (Skarbu Państwa) grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (art. 13 ust. 1).
Zatem aktem notarialnym z dnia 2 czerwca 1982 r. powyższe zobowiązanie, wynikające z decyzji podziałowej Powiatowej Rady Narodowej w [...] w przedmiocie bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa ww działki o pow. 924 m kw., zostało przez W. Z. jedynie usankcjonowane, poprzez zrzeczenie się przysługującego mu udziału w prawie własności w ww działce. Wobec powyższego zasadnie organ wskazał, iż do chwili ostatecznego wyeliminowania ww decyzji podziałowej z obrotu prawnego, jest ona wiążąca i tym samym kolejne czynności na jej mocy i w jej wykonaniu podjęte (ww akt notarialny).
Na marginesie można wskazać, iż nie jest też zasadne stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, jakoby decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...], w przedmiocie bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa ww działki o pow. 924 m kw., wydana na podstawie uchylonego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art.13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości, utraciła automatycznie swoją ważność. Fakt zmiany regulacji prawnej w danym zakresie nie powoduje wyeliminowania decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów, które później, po dacie ich podjęcia, zostały zmienione. Taka sytuacja doprowadziłaby bowiem do całkowitego chaosu prawnego i braku jakiejkolwiek stabilizacji orzeczniczej. Celem jej wyeliminowania, zgodnie z sugestią organu odwoławczego, skarżąca może wystąpić w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji, dopóki zaś właściwy organ nie stwierdzi jej nieważności, organy administracji zobowiązane są traktować ją jako legalną i prawidłową, co w niniejszym postępowaniu również słusznie uczyniły.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym także podniesionych w skardze, a skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego badanych decyzji. Organ odwoławczy właściwie i wyczerpująco ponownie przeanalizował sprawę w jej całokształcie, w tym poddał ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy wyprowadził trafne wnioski, a swym analizom i płynącym z nich konkluzjom dał wyraz w prawidłowo sporządzonej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. decyzji.
Reasumując Sąd w całości podziela stanowisko organów obu instancji, że postępowanie w sprawie niniejszej należało umorzyć, na zasadzie art. 105 § 1 kpa. z uwagi na nie wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w dochodzeniu przedmiotowego roszczenia, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.