Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" od decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów [...] Nr [...] z [...] marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą, wjazdem z ul. [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], cz. z obrębu [...] (kubatura) oraz na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] cz. z obrębu [...] i dz. ew. nr [...] cz. z obrębu [...] na terenie Dzielnicy Ursynów [...], umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu artykuł 28 k.p.a.. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają szczególnej regulacji i odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego. Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i wyjaśnił że według ugruntowanego orzecznictwa NSA źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem.
Organ wyjaśnił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego na której budowany jest interes prawny oraz jego realność.
Organ podkreślił, że przede wszystkim stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem który został złożony przez podmiot niemający tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Organ podniósł, że sama spółdzielnia w odwołaniu wyjaśniła, że nie przysługuje jej prawo rzeczowe ani do nieruchomości objętych planowaną inwestycją, jak też do nieruchomości sąsiednich. Organ ocenił, że przysługujące spółdzielni jedynie prawo dzierżawy nie jest prawem rzeczowym do nieruchomości, a zatem skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego.
Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana "[...]" wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyjaśnienia w sposób dostateczny stanu faktycznego i prawnego i bezpodstawne przyjęcie, że bez znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stanowisko wieloletniego użytkownika i władającego terenem.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że spółdzielnia jest podmiotem władającym działką nr ew. [...] której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy, a więc decyzja narusza jej interes prawny. Spółdzielnia podniosła, że w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących m.in. działek nr ew. [...] i [...] jej interes prawny nie był kwestionowany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Inwestor będący uczestnikiem postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uchylenie decyzji.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może jednak prowadzić do umorzenia postępowania.
Przedmiot postępowania istnieje m.in. wtedy, gdy nie zostało jeszcze w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie, a organ administracji jest uprawniony do władczego działania w tym zakresie. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić z pewnością wówczas, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu a więc, gdy tak naprawdę nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się.
W niniejszej sprawie taka przeszkoda zachodziła w związku z tym, że odwołująca się spółdzielnia nie posiada w tej sprawie, dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, statusu strony jako podmiot będący jedynie dzierżawcą nieruchomości, która została objęta rozpoznawanym przez organ administracji wnioskiem.
Zgodnie z art. 127 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania.
Do obowiązków organu odwoławczego należy więc w pierwszej kolejności zbadanie czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony w tym konkretnym postępowaniu.
Z treści art. 53 ust. 1, art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są z pewnością inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Powyższe przepisy oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy (z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych), wskazują, że stronami tego rodzaju postępowania mogą być także inne podmioty. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy katalog stron, poza wymienionym w tych przepisach ustawy, ustalany jest w oparciu o treść art. 28 Kpa.
Przepis art. 28 k.p.a. którego naruszenie pośrednio zarzuca skarżąca spółdzielnia stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie interesu prawnego należy wiązać ze sferą praw i obowiązków wynikających z normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jest obowiązująca norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sposób indywidualny i konkretny. Stosowanie tej skonkretyzowanej normy prawnej lub norm prawnych stanowi z jednej strony podstawę uprawnienia po stronie podmiotu do żądania podjęcia przez organ administracji określonej czynności, z drugiej zaś podstawę zobowiązującą organ do takiego działania. Stroną postępowania jest więc podmiot, którego sytuacja prawna jest wprost kształtowana przez rozstrzygnięcie lub rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będzie oddziaływało także na prawa i obowiązki tej osoby.
Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do wywiedzenia przysługującego danemu podmiotowi interesu prawnego, którego ustalenie może nastąpić jedynie w związku z istnieniem konkretnej normy prawa materialnego.
W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmuje się, że interes prawny w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć także właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie ma w tym przypadku rodzaj i zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz położenie nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być więc właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także w pewnych sytuacjach właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, spółdzielnia nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych rozpoznawanym w przedmiotowym postępowaniu wnioskiem inwestora, ani właścicielem lub użytkownikiem działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Skarżąca spółdzielnia powołuje się jedynie na stan władania działką nr ewid. [...] (co potwierdza wypis z ewidencji gruntów), którego źródłem są ponawiane umowy dzierżawy zawierane z wykazaną w ewidencji jako właścicielem nieruchomości gminą.
Umowa dzierżawy nie stanowi źródła uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej nieruchomości, wynikające wprost z zawartej umowy dzierżawy. To właśnie ta umowa, a nie norma prawa materialnego stanowi źródło jego uprawnień. Jest to więc wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny, gdyż jego byt zależy od stosunków łączących dzierżawcę i właściciela nieruchomości, nie wynika zaś z przepisu prawa.
Takie stanowisko wyraził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10, znanym skarżącej spółdzielni, a dotyczącym oceny interesu prawnego skarżącej spółdzielni w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy wywodzonego również z faktu władania (dzierżawy) inną działką gruntową.
Nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczność, że w innych postępowaniach administracyjnych skarżąca spółdzielnia posiadała status strony, gdyż tytuł do nieruchomości, którym legitymowała się w konkretnym postępowaniu spółdzielnia mógł na podstawie właściwych dla danego postępowania przepisów prawa materialnego uprawniać do uzyskania ochrony prawnej w konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Należy wyjaśnić, że w przypadku, gdy odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania, według art. 134 kpa organ odwoławczy powinien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może jednak nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Taka sytuacja zdaniem sądu miała miejsce w przedmiotowej sprawie i nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokonania oceny co do ewentualnego statusu strony.
Prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w tym zakresie nie doprowadziło jednak do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego choć organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji, zamiast postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, nie zachodzi potrzeba wyeliminowania decyzji z obrotu z tej przyczyny.
Z powyższych względów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.