Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu wniosku A. N. (dalej skarżący), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. znak [...].
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku S. N., decyzją z dnia [...] września 1979 r. orzekł o odpłatnym przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 0,6180 ha, obejmującego nieruchomości oznaczone działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], położonego w [...] dzielnica [...]. Decyzja z dnia [...] września 1979 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166).
Z wnioskami o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili A. N. i H. N., spadkobiercy S. N., podnieśli, że decyzja z dnia [...] września 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r.
W tych okolicznościach została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. znak [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przesłankami przejęcia odpłatnie przez Państwo w całości lub w części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego były:
- 1) wystąpienie przez właściciela ze stosownym wnioskiem:
- 2) niespełnienie przez właściciela gospodarstwa rolnego warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy,
S. N. stał się właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] o pow. 0,6180 położonej w [...]-[...] z mocy prawa przed 1979 r. Wnioskiem z dnia 26 września 1979 r. S. N. wystąpił o odpłatne przejęcie działek nr [...] i [...] i otrzymał z tego tytułu 43.611 złotych. Na okoliczność jego złożenia wskazuje treść uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. znak [...], zaś jego data wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. znak [...]. Powołane decyzje korzystają z domniemania prawdziwości. Z zebranego materiału dowodowego wynikało również, że S. N. została przed 1979 r. przyznana emerytura z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Z powyższych przyczyn, w ocenie organu decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. N. i H. N. wnosząc o:
- - uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. znak [...],
- - unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmie decyzję nie na domniemaniu, lecz na dokładnej analizie zebranego materiału.
Skarżący zarzucił wydanie decyzji w oparciu o nieuprawnione domniemanie bowiem nie udało się odnaleźć tego wniosku S. N. z dnia 26 września 1979 r. o odpłatne przejęcie działek nr [...] i [...]. W ocenie skarżących świadczy to o tym, że S. N. nigdy z takim wnioskiem nie wystąpił.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z dnia 3 lipca 2020r. skarżący odnieśli się do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę i wnieśli o "oddalenie tej odpowiedzi w całości, ponieważ domniemanie prawdziwości nie może stanowić strony faktycznej będącej podstawą tworzenia istotnych decyzji".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. znak [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku A. N., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. znak [...].
Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.
Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).
Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166).
Zgodnie z art. 53 wyżej powołanej ustawy przesłankami przejęcia odpłatnie przez Państwo w całości lub w części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego były:
- 1) wystąpienie przez właściciela ze stosownym wnioskiem,
- 2) niespełnienie przez właściciela gospodarstwa rolnego warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy.
W sprawie należało zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności odpłatnego przejęcia, o którym mowa w art. 53, przy czym kwestionowaną decyzję należało ocenić pod względem zgodności z przepisami ww. ustawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania.
Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy dokumentu - aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1980 r. znak [...], S. N. stał się właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] o pow. 0,6180 położonej w [...]-[...] z mocy prawa przed 1979 r.
Bezspornym jest, że w aktach kontrolowanej sprawy brak wniosku o odpłatne przejęcie działek nr [...] i [...]. Sąd podzielił jednak w tej kwestii ocenę organu, że okoliczność, wystąpienia przez S. N. z takim wnioskiem wynika wprost z różnych dokumentów zebranych w toku postępowania tj. z:
- - uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. znak [...]
- - pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1982 r. znak [...]
- - uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. znak [...]. Z treści tego dokumentu wynika również data złożenia wniosku - 26 września 1979 r.
W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14).
Na skutek upływu znacznego okresu czasu akta postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Z tych przyczyn Sąd podzielił stanowisko organu, że powołane wyżej decyzje korzystają z domniemania prawdziwości, a w konsekwencji pierwszy warunek niezbędny do wydania decyzji o odpłatnym przejęciu, tj. wystąpienie przez właściciela ze stosownym wnioskiem, został spełniony.
Drugim warunkiem uzyskania emerytury na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. było nieposiadanie emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy. Jak wynika z akt sprawy (zawiadomienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]) S. N. została przed 1979 r. przyznana emerytura z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przesłanka druga do wydania decyzji o odpłatnym przejęciu została zatem również spełniona.
Reasumując, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki odpłatnego przejęcia przez Państwo nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wskazane w art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140).
Z opisanych względów, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. znak [...] jako prawidłowe należy ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. znak [...]. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, ponadto, kwestionowane orzeczenie nie zawiera jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.