Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji [...] od km [...] do km [...] linii kolejowej nr [...] w związku z budową przejścia podziemnego dla pieszych pomiędzy stacją [...] a stacją [...] oraz Z., przy uwzględnieniu robót dotyczących przebudowy wiaduktu w ciągu ulic [...] - [...].
W dniu 30 października 2009 r. M. S. A. w W. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. z uwagi na pominięcie wnioskodawcy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego; t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k. p. a."). Podniesiono, że interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wynika z długoletniej, ujawnionej w księdze wieczystej dzierżawy działki ew. nr [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r.
M. S. A. w W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. organ wskazał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Organ zaznaczył, że właścicielem wspomnianej wyżej nieruchomości - działki ew. nr [...] - jest Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym - P. S. A. Działka ta jest natomiast przedmiotem dzierżawy przez wnioskodawcę do 2026 r. na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] września 1996 r. Umowa ta została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem organu z umowy dzierżawy nie wypływa jednakże dla wnioskodawcy uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Interes prawny musi bowiem znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo wnioskodawcy do części terenu objętego inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z użytkownikiem wieczystym gruntu, zatem jego interesu - inaczej niż w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego.
Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1529/07 stwierdził, iż dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Interes dzierżawcy polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Skutki obligacyjne umowa dzierżawy nie mogą zatem stanowić podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w oparciu o art. 28 k. p. a.
Minister podniósł, iż stroną w postępowaniu w sprawie lokalizacji drogi publicznej, które to postępowanie jest analogiczne do lokalizacji linii kolejowej, jest wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty oraz uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planowaną inwestycją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2060/09).
W świetle powyższego za całkowicie nietrafny organ uznał stanowisko, że skoro o uznanie za stronę postępowania wnosi przedsiębiorca, to może on żądać konkretyzacji swoich praw i poszukiwać ich ochrony przed działaniami naruszającymi te prawa, nie tylko w oparciu o art. 28 k. p. a., lecz również w oparciu o inne przepisy prawa, m. in. art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" oraz art. 6-9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności gospodarczej". Przepisy te zdaniem Ministra są ogólnymi normami prawnymi, kreującymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i jako takie nie są źródłem Interesu prawnego w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji kolejowych.
M. S. A. w W. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1319/09 oraz wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98 wskazano, że z uwagi na to, że wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. i zawiera stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Zdaniem skarżącego kwestia jej statusu procesowego w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym nie jest wcale oczywista i bezdyskusyjna, tym bardziej, iż prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jest ograniczane przez organ zbyt wąskim interpretowaniem pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k. p. a. W ocenie skarżącego organ oprócz interesu prawnego winien również uwzględniać interes prawnie chroniony, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie z uwagi na ograniczenie zagospodarowania terenu oraz znaczne utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Skarżąca podniósł, że skoro o uznanie za stronę postępowania wnosi przedsiębiorca, to może on żądać konkretyzacji swoich praw oraz poszukiwać ich ochrony nie tylko w oparciu o art. 28 k. p. a., lecz również w oparciu o zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 20 Konstytucji oraz w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Skarżący wskazał, że między ustaleniem linii rozgraniczających teren planowanej Inwestycji na dzierżawionej nieruchomości oraz zmianą charakteru prawnego dzierżawionego gruntu, a prowadzoną działalnością gospodarczą istnieje bezpośredni związek. Skoro bowiem Spółka ta uzyskała prawo do wieloletniego wykorzystywania określonej nieruchomości, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej jako skuteczne wobec wszystkich, to chodzi o to, aby skarżący mógł w rzeczywisty sposób funkcjonować w obrocie gospodarczym. Skarżąca zaznaczył, iż pomiędzy nim a inwestorem, tj. P. S. A. zachodzi stosunek konkurencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia, czy organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania - nie wydając postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k. p. a.) - może odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k. p. a.) z uwagi na to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot nie mogący być stroną w sprawie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zasadniczo nie jest to możliwe, a kwestia ta powinna być badana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Jednocześnie w orzecznictwie sądowym zarysował się jednolity pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że od powyższej zasady istnieje wyjątek. Otóż organ wyjątkowo może - bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania - odmówić wznowienia postępowania w sytuacji, gdy już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, że składający wniosek nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07 wskazano, że "tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).". Jeśli bowiem istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu następuje po wznowieniu postępowania.
Taki wyjątek w ocenie Sądu zachodzi w niniejszej sprawie.
Ze złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji wynika bowiem jednoznacznie, iż skarżący wyprowadza swój interes prawny do występowania w postępowaniu lokalizacyjnym jako strona z dzierżawy znajdującej się na terenie inwestycji działki ew. nr [...], która to dzierżawa ujawniona jest w księdze wieczystej powyższej urządzonej dla dzierżawionej nieruchomości.
W związku z powyższym należy wskazać, że status prawny dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Stoi ono na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu dzierżawcy nie przysługuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1529/07, z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 75/05, z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08).
Poglądy te uznać należy za słuszne. Jak zaznaczono w pierwszym z powyższych wyroków pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia Interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu.
Zatem natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k. p. a.
Zgodzić się należy z organem, że interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji dzierżawca nie może wywodzić z art. 20 Konstytucji oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te są przepisami ustrojowymi, ogólnymi normami prawnymi, kreującymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i jako takie nie są źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji.
W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).