Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jt. Dz. U. z 2015 r., poz, 1659) po rozpoznaniu odwołania L. i E. M. od decyzji Prezydenta m. W. Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. znak: [...] w sprawie ustalenia zadań z zakresu gospodarki leśnej na podstawie Inwentaryzacji Stanu Lasu dla O. na okres od 01 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. dotyczących lasu położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy W. m. W., orzekło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej wskazania daty dokonania usunięcia drzew i wyznaczyło termin dokonania czynności do 31.08.2018 r., w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Prezydent m. W. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. znak: [...] w sprawie ustalenia zadań z zakresu gospodarki leśnej na podstawie Inwentaryzacji Stanu Lasu dla O. na okres od 01 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. dotyczących lasu położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy W. m. W. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W decyzji tej określono zadania z zakresu gospodarki leśnej, takie jak pielęgnowanie lasu (usunięcie drzew wskazanych przez pracownika Lasów Państwowych w ramach cięć pielęgnacyjnych późnych sanitarnych w terminie do 31.08.2017 r.), kształtowanie równowagi w ekosystemach leśnych i podnoszenie naturalnej odporności drzewostanów (ochrona warstwy krzewów i runa leśnego podczas wykonywania prac pielęgnacyjnych i ochronnych), zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów (utrzymywanie porządku na działce leśnej po wykonaniu prac pielęgnacyjnych i ochronnych).
W uzasadnieniu powołano się na inwentaryzację oraz wynikającą z niej konieczność wykonania cięć pielęgnacyjnych późnych sanitarnych, jako niezbędnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej. Powołano skrócony opis taksacyjny: Wydz. 8b; BMśw – 7 Db wiek 70 lat, 2 Ak wiek 50 lat, 1 Brz wiek 50 lat, pjd. So wiek 70 lat, zadrzewienie 0,4, bonitacja III, zwarcie luźne. Wskazano, że według dokumentacji dla przedmiotowej działki powinny być wykonane czynności z zakresu gospodarki leśnej tj. cięcia pielęgnacyjne późne sanitarne w rozmiarze do 11 m 3 w okresie obowiązywania tj. do 31.12.2023 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele nieruchomości działki ew. nr [...] E. M. i L. M. W odwołaniu strony podniosły, że opis taksacyjny lasu nie odzwierciedla rzeczywistości, gdyż nie uwzględnia sadu, który znajduje się na działce od kilkudziesięciu lat i zajmuje powierzchnię 0,5 ha, a na pozostałej części działki znajduje się zadrzewienie i krzewy ozdobne, które nie mogą być uznane za las. Zdaniem odwołujących przyczyną wadliwej decyzji organu I instancji jest błąd w ewidencji gruntów i wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wystąpienie do Prezydenta m. W. w sprawie modernizacji ewidencji gruntów.
Ponadto stwierdzili, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do 2003 r., działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, a więc powinna być wyłączona z produkcji leśnej. Wskazali również na prawo do zagospodarowania działki według woli jej właścicieli.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że z inwentaryzacji sporządzonej wg stanu na dzień 1.03.2013 r. wynika, że działka nr ew. [...] jest działką leśną zalesioną. Charakter leśny działki potwierdza również informacja z rejestru gruntów - przy ul. R. (działka nr [...]) znajdują się tereny mieszkaniowe oraz las (LsV) o powierzchni 1,1508 ha. Powołano, że ewidencja gruntów i budynków jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Zatem dopóki nie zostanie ona zmieniona zgodnie z art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego jej zapisy mają charakter wiążący dla organów administracji publicznej.
Wskazano, że zgodnie z § 66 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych są:
- 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych;
- 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. § 67 tego Rozporządzenia wskazuje, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na grupy
- 1) grunty rolne;
- 2) grunty leśne; (i inne).
Natomiast z § 68 Rozporządzenia wynika, że grunty leśne dzielą się na:
- 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;
- 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.
Organ odwoławczy wskazał, że słusznie uznał organ I instancji, że grunty oznaczone w ewidencji jako las podlegają reżimowi ustawy o lasach (w tym zasadom prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej), niezależnie od faktycznego ich zagospodarowania i wykorzystania, i wydanie decyzji znajduje oparcie w dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. W odniesieniu do złożonego w odwołaniu wniosku w sprawie wystąpienia do Prezydenta m. W. dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i prawa do zagospodarowania działki według woli właścicieli, organ odwoławczy wskazał, że powyższe żądania stron wykraczają poza kompetencji ustawowe Kolegium, określone w art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
E. M. i L. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, w której wnieśli o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania.
W skardze zarzucono:
1/ obrazę przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ odwoławczy postanowieniem, zamiast wydania orzeczenia w formie decyzji administracyjnej;
2/ obrazę przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i brak umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, na skutek czego organ nie uwzględnił toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie kontroli klasyfikacji gruntów na działce nr ewid. [...] z pbrębu 3-14-05, położonej przy ul. R. w W. (vide: zarzut nr 3 poniżej);
3/ brak zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło faktu prowadzenia przez Prezydenta m. W. postępowania administracyjnego w sprawie kontroli klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. R. w W. (znak sprawy: [...]), i nie zawiesiło postępowania w sprawie niniejszej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, przy jednoczesnym lapidarnym stwierdzeniu w zaskarżonej decyzji, że zapisy ewidencji gruntów mają charakter wiążący dla organów administracji publicznej;
4/ obrazę przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.c. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w następstwie czego rozstrzygnięcie oparte zostało na opisie taksacyjnym lasu, który nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a organy administracji nie przeprowadziły weryfikacji zgodności tego opisu taksacyjnego ze stanem rzeczywistym, pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez Strony w toku postępowania.
W uzasadnieniu skargi powołano m.in., że inwentaryzacja stanu lasu jest niezgodna ze stanem rzeczywistym nieruchomości, a w konsekwencji nałożone na Strony zadania z zakresu gospodarki leśnej rozmijają się ze stanem rzeczywistym nieruchomości. Inwentaryzacja została sporządzona bez udziału i wiedzy właścicieli nieruchomości, bez możliwości wejścia na teren nieruchomości, a w inwentaryzacji zaznaczono drzewa, które nie rosną na przedmiotowej nieruchomości (np. drzewa akacjowe).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał zarzuty skargi, a dodatkowo wskazał na naruszenie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach poprzez nałożenie w treści decyzji również obowiązków na właścicieli w trybie art. 24 w/w ustawy. Ponadto wskazał, że termin wyznaczony w decyzji, został określony bez żadnej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, organem właściwym do wydania niniejszej decyzji jest Prezydent m.st. Warszawy (starosta). Natomiast zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji wydaje orzeczenie w formie decyzji a nie postanowienia. W przedmiotowej sprawie SKO w dniu [...] sierpnia 2017r. wydało rozstrzygnięcie zatytułowane "Postanowienie" zamiast "Decyzja".
Natomiast analiza tego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że jego treść zawiera wszystkie wymagane elementy, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. albowiem organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego i nie naruszył praw stron do zapoznania się z materiałem dowodowym. Okoliczność, że strony nie miały możliwości poinformowania organu odwoławczego o toczącym się przed Prezydentem m. W. postępowaniu w sprawie kontroli klasyfikacji gruntów na działce nr [...], nie miała w ocenie Sądu znaczenia dla przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie. Mianowicie organ odwoławczy orzekał na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym na podstawie aktualnych danych z ewidencji gruntów. Fakt, że jest prowadzone postępowanie w sprawie weryfikacji klasyfikacji gruntów na działce nr [...], nie ma znaczenia dla toczącego się w sprawie postępowania.
Brak jest podstaw do uznania, że kwesta ewentualnych zmian w ewidencji gruntów w przyszłości, i zmiana zapisów w zakresie użytków, jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji, uzasadniającym obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Ponadto wskazać należy, że zmiana wpisów w ewidencji będzie powodowała skutki na przyszłość, w zakresie istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Z tych względów niezasadny jest również zarzut z pkt. 3 skargi.
Natomiast analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy przy prowadzeniu postępowania naruszył zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu nie zebrano i nie rozpoznano wnikliwie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie podstawowego dowodu jakim jest inwentaryzacja. W toku całego postępowania administracyjnego współwłaściciele kwestionowali przeprowadzoną inwentaryzację, twierdząc, że na ich nieruchomości znajduje się sad, ogród i dom mieszkalny. Zarzuty odnośnie nieprawidłowości inwentaryzacji zostały również podniesione w złożonym odwołaniu. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że organ w ogóle nie rozpoznał zarzutów w tym zakresie, uznając, że skoro z inwentaryzacji i wpisów ewidencji wynika charakter leśny działki, to istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na postawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach.
Z takim rozumowaniem organu nie można się zgodzić. W sytuacji gdy w świetle art. 19 ust. 3 ustawy o lasach decyzja wydana na tej podstawie prawnej, w oparciu właśnie o sporządzoną inwentaryzację, ma określać zadania z zakresu gospodarki leśnej, to kwestia prawidłowości i rzetelności sporządzonej inwentaryzacji ma kluczowe znaczenie w sprawie. Zadania określone w decyzji organu muszą bowiem znajdować uzasadnienie w aspekcie zasad prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej. Bez prawidłowo i rzetelnie sporządzonej inwentaryzacji nie jest bowiem możliwe właściwe określenie zadań z zakresu gospodarki leśnej. W szczególności w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano m.in. ilość metrów sześciennych drewna uzyskanego w ramach cięć pielęgnacyjnych.
Skarżący zakwestionowali ilość drzew wymienioną w skróconym opisie taksacyjnym oraz ich rodzaj. Ponadto podnieśli w skardze, że inwentaryzacja została przeprowadzona bez udziału i ich wiedzy, osoby sporządzające inwentaryzację nie miały możliwości wejścia na ogrodzony teren zabudowanej nieruchomości przy u. R. w W. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie uzasadniły w żaden sposób wyznaczenia terminu wykonania zadania określonego w pkt. 1 decyzji.
Natomiast nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia zarzut zgłoszony na rozprawie w zakresie naruszenia art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Przedmiotowa decyzja została wydana w zakresie wynikającym z treści w/wym. art. i określa wyłącznie zadania z zakresu gospodarki leśnej. Nie odnosi się w żaden sposób do kwestii niewykonania obowiązków wynikających z tej decyzji. Niewątpliwie dopiero w sytuacji stwierdzenia niewykonania zadań wynikających właśnie z decyzji wydanej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy, starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji wydanej po wszczęciu kolejnego postępowania, w oparciu o art. 24 ustawy o lasach. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia przy prowadzeniu postępowania dowodowego oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wnikliwie przeanalizuje zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie zgłoszonych zarzutów co do inwentaryzacji i w zależności od dokonanej oceny rozważy możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego. Wydając ponownie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania, a uzasadnienie decyzji winno zawierać również wyjaśnienie podstawy prawnej i zasadności określonych w decyzji terminów.
O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składały się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zasądzone w stawce minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, jak również uiszczona opłata od pełnomocnictwa.