Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., którą nałożono na [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dalej "Spółka lub "Skarżąca"), karę pieniężną w wysokości 2 265,68 zł (słownie: dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt pięć złotych, sześćdziesiąt osiem groszy) za nieosiągnięcie w 2016 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynoszącego 18 %.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W toku postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. nie osiągnięcia w 2016 r, wymaganego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. 2016, poz. 2167) poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 18 %, ustalono, że w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Spółka osiągnęła poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 5,03 %. Decyzją [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. S. k. karę pieniężną w wysokości 2 265.68 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy przedstawił sposób obliczenia wysokości nałożonej administracyjnej kary pieniężnej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. wskazując, że w roku 2016 r. Spółka odbierała z terenu Siedlec odpady tylko od jednego podmiotu - [...] Szpitala Wojewódzkiego. Przed odbiorem odpadów [...] nie mogło poddać odpadów żadnym procesom polegającym na ich przetworzeniu, w tym nie mógł ich poddać nawet wstępnej segregacji, gdyż wówczas odpady zmieniłyby swój rodzaj (byłaby to zasadniczo frakcja podsitowa).Odbierający nie miał wpływu na to jakie odpady zostaną ze szpitala odebrane..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] we wskazanej na wstępie decyzji wskazało, że zgodnie z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust.
2. Stosownie natomiast do treści art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. [...] Sp. z o.o. S.k, odbiera odpady komunalne z terenu miasta [...] na podstawie wpisu Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...]. Odwołująca Spółka, odbiera odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych położonych na terenie miasta [...] w oparciu o umowy zawierane z właścicielami nieruchomości. Z tego tytułu składała do organu I instancji półroczne sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Są to sprawozdania z [...] lipca 2016 r., [...] stycznia i [...] marca 2017 r. Z analizy przedłożonych sprawozdań wynika, iż łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych za rok 2016 wyniosła 293,42 Mg (Mo). Łączna masa odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia, odebranych przez odwołującą Spółkę, w roku 2016 wyniosła 7,28 Mg, co stanowi 5,03% odzysku. Zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. 2015, 1875), załącznik nr 2, poz. 1051, jednostkowa stawka za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2016 r. wynosi 120,76 zł/Mg. Wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego w 2016 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w stosunku do odebranych odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych wynosi zatem - 120,76 zł/Mg x 18,762 Mg - 2 265,68 zł.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, iż ustawa wyraźnie i wprost mówi, iż przedsiębiorca jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu oraz, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje wskazanego obowiązku podlega karze pieniężnej. Ustawodawca nie wskazał, iż przedsiębiorca może osiągnąć poziom recyklingu np. w sytuacji, gdy pozwala na to skład odbieranych przez niego odpadów, czy też może podlegać karze, albo wprost, że nie podlega karze, gdy z przyczyn od niego niezależnych nie może dotrzymać warunków z rozporządzenia. Ustawodawca, zdaniem Kolegium, zaprojektował sytuację z goła odmienną - w ustawie użył sformułowań kategorycznych, jednoznacznych, których nie da się interpretować w różnoraki sposób.
Intencją ustawodawcy bezsprzecznie było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania poziomów recyklingu oraz nakładanie na nich kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy, bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych. Gdyby ustawodawca chciał zastosować odstępstwa od nakładania kar, wówczas przewidziałby taką okoliczność wprost w treści ustawy w kontekście kary nakładanej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy.
Dalej Kolegium wskazało, że powyższe rozumienie przepisu art. 9x ust. 2 pkt 1 pozostaje w zgodzie z dalszą treścią ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem w treści przepisu art. 9zc ustawodawca przewidział, iż przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W przepisie tym, który przewiduje miarkowanie kary oraz uwzględnianie przy wymierzaniu kary np. okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, ustawodawca nie wskazał kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 2, stąd też należy wywieść, iż intencją ustawodawcy było bezsprzecznie to, aby kara przewidziana w tym przepisie była karą obligatoryjną. Przepisy omawianej ustawy są pod tym względem kompletne i spójne, nie wykluczają się wzajemnie, stąd nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż normodawca dopuścił możliwość odstąpienia od wymierzenia kary z art. 9x ust. 2, czy też jej miarkowania.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o. o. Sp. k. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy z dnia 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r., poz. 1289 ze zm.) poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, które to działanie było skutkiem zastosowania przez organ II instancji błędnej wykładni w/w przepisów, zgodnie z którą brak winy po stronie skarżącej odnośnie nie możności zapewnienia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku wymienionych w decyzji frakcji odpadów, nie miał żadnego znaczenia przy ocenie jej odpowiedzialności związanej z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wskazując na powyższe naruszenia, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej niezasadnym i sprzecznym z zasadami sprawiedliwości społecznej byłoby nakładanie kary na podmiot zajmujący się odbiorem odpadów za działania na które podmiot ten nie miał żadnego obiektywnego wpływu. Skarżąca w roku 2016 odbierała odpady na podstawie umowy tylko od jednego podmiotu, tj. [...] Wojewódzkiego Szpitala w [...]. Stroną ww. umowy nie była bezpośrednio wspomniana placówka medyczna, ale [...] Sp. z o.o., która zleciła skarżącej jako podwykonawcy realizację usługi odbioru odpadów zleconej jej samej przez szpital wojewódzki. Zgodnie z treścią łączącej strony umowy, skarżąca nie miała żadnych uprawnień do narzucenia [...] Wojewódzkiemu Szpitalowi w [...] obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Nie mogła skutecznie wpływać na politykę gospodarowania odpadami obowiązującymi w ww. placówce medycznej, która produkowanych przez siebie odpadów w zdecydowanej większości nie segregowała, lecz przekazywała skarżącej w postaci zmieszanej.
Tego rodzaju działanie wytwórcy odpadów obiektywnie uniemożliwiało zatem skarżącej wywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. Z odpadów zmieszanych nie sposób bowiem dokonać recyklingu lub odzysku poszczególnych frakcji odpadów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy orzekając w sprawie pominęły powoływaną przez skarżącą spółkę okoliczność, iż skarżąca w 2016 r. odbierała odpady od jednego tylko podmiotu, tj. [...] Wojewódzkiego Szpitala w [...] Sp. z o.o.. Przy tym stroną umowy dotyczącej odbioru odpadów – według twierdzeń skarżącej – nie była bezpośrednio wspomniana placówka medyczna, ale [...] Sp. z o.o., która zleciła skarżącej jako podwykonawcy realizację usługi odbioru odpadów zleconej jej samej przez szpital wojewódzki. (umowa zlecenie z dnia 1 lipca 2015 r., numer nieczytelny, załączona do skargi)
Jest to w ocenie Sądu okoliczność istotna, której rozważenie jest konieczne w kontekście ustalenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia odpowiedzialności przewidzianej w art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1289).
Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do brzmienia art. 9x ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
- 1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;
- 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Z przepisu tego wynika zatem, że odpowiedzialność z tytułu niewykonania obowiązku przewidzianego w art. 9g ponosi przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, jeśli uwzględni się że skarżąca nie zawierała umowy z właścicielem nieruchomości, ale zawarła umowę zlecenia z podmiotem, który zawarł ze szpitalem wojewódzkim umowę na odbieranie i zagospodarowanie zmieszanych i gromadzonych selektywnie odpadów komunalnych, to pojawia się wątpliwość, czy w świetle obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów, skarżąca była podmiotem o którym mowa w art. 9x ust. 2 ww. ustawy. Organy obydwu instancji okoliczność tę pominęły skupiając się wyłącznie na prawidłowym określeniu wysokości kary.
Ponownie rozpatrując zatem sprawę organy winny przeanalizować przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie pod kątem tego czy podmiot odbierający odpady w oparciu o umowę zlecenia, podlega odpowiedzialności z art. 9x ust. 2 tej ustawy przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym odpowiedzialności podwykonawcy. W tym celu organ przeanalizuje przepisy ww. ustaw a także ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości tak aby było możliwe ustalenie na jakiej podstawie prawnej [...] Sp. z o.o. S.k. odbierała odpady i czy w związku z tym podlega odpowiedzialności z tytułu nie wykonania obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 tej ustawy.