Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3032/17

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej "zarządzeniem"), skierowanym do spółki [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także "Skarżąca" albo "Spółka") [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także "Inspektor") zarządził, co następuje:
2. 1) przetwarzanie odpadów prowadzić wyłącznie na podstawie wymaganego przepisami uprawnienia,
3. 2) na składowisko odpadów "[...]" kierować odpady o kodzie 19 05 99, spełniające wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277),
4. 3) regularnie wykonywać testy zgodności odpadów kierowanych do składowania.

W w/w zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 2 listopada 2017 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano w szczególności, co następuje:

Zarządzenie zostało wydane w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej na terenie zakładu Spółki przy ul. [...] w [...] w okresie od dnia od 25 lipca do 25 sierpnia 2017 r. [Ad1] Podczas kontroli ustalono, że Spółka prowadzi mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, pomimo nieuzyskania w postępowaniu administracyjnym wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych powstał z dniem 1 lipca 2015 r. na skutek wejścia w życie dwóch aktów prawnych:

1. - ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) - wejście w życie z dniem 5 września 2014 roku,
2. - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014r. poz. 1169) - wejście w życie z dniem 5 września 2014 roku.

Instalacje do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także funkcjonująca na terenie zakładu Spółki, zostały ujęte w ust. 5 pkt 3 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. określającego katalog instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W powiązaniu z treścią art. 28 ust. 3 ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, które: są eksploatowane w dniu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska) oraz nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na rodzaj prowadzonej w niej działalności przed dniem wejścia w życie tych przepisów, a od dnia ich wejścia w życie będą objęte tym obowiązkiem - powstał z dniem 1 lipca 2015 r. [Ad 2] W trakcie kontroli zostały przedstawione testy zgodności odpadów o kodzie 19 05 99 (stabilizat) kierowanych do składowania na własne składowisko odpadów "[...]". Oznaczona wartość rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) wynosi: (-) próbka pobrana w dniu 31 maja 2015 r. - 14 600 ± 2 920 mg/kg, (-) próbka pobrana w dniu 31 lipca 2017r. - 23 890 ± 4 778 mg/kg.

W załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277) określono zakres badań oraz kryteria dopuszczania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, które nie stanowią odpadów komunalnych, do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Dopuszczalna graniczna wartość wymywania dla rozpuszczonego węgla M organiczne (DOC) została określona w wysokości 800 mg/kg s.m. w teście podstawowym i w wysokości 380 mg/kg s.m. w teście pomocniczym.

W objaśnieniu do tabeli zamieszczonej w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia określono, że dla odpadów o kodzie 19 05 99 wytwarzanych w procesach biologicznego przetwarzania odpadów (stabilizat) spełniających wymagania określone dla tych odpadów przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dopuszczalne graniczne wartości wymywania dla rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) uznaje się za spełnione w przypadku wartości wyższych niż w tabeli.

Ponieważ wymagania dla odpadów o kodzie 19 05 99 wytwarzanych w procesach biologicznego przetwarzania odpadów (stabilizat) nie zostały określone (nie zostało wydane, na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, rozporządzenie w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych), nie ma możliwości zastosowania tego wyłączenia.

Wobec powyższego na składowisko odpadów "[...]" nie powinny być kierowane odpady o kodzie 19 05 99 o zawartości węgla organicznego (DOC) przekraczającej 800 mg/kg s.m.

[Ad.3] Z ustaleń kontroli wynika, że dla odpadów o kodzie 19 05 99 kierowanych do składowania ostatnia karta podstawowej charakterystyki odpadu została opracowana w dniu 9 stycznia 2017 r. Zgodnie z w/w kartą częstotliwość przeprowadzania testów zgodności wynosi co najmniej raz na 12 miesięcy. W trakcie kontroli jako testy zgodności przedstawiono wyniki badań próbek pobranych w dniu 31 maja 2016r. i 31 lipca 2017r.

Zgodnie z art. 113 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2016r. poz. 1987, zpóźn. zm) odpady wytwarzane regularnie, kierowane na składowisko odpadów danego typu, poddaje się testowi zgodności, podczas którego sprawdza się dopuszczalne graniczne wartości wymywania oraz wybrane parametry charakterystyczne dla danego rodzaju odpadów. Test zgodności przeprowadza się co najmniej raz na 12 miesięcy lub częściej, jeżeli wynika to z podstawowej charakterystyki odpadów (art. 113 ust. 3 ustawy).

1. II. Pismem z dnia 16 października 2017 r. Spółka wniosła do tut. Sądu, za pośrednictwem Inspektora, skargę na zarządzenie z dnia [...] października 2017 r., podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
2. - art.12 ust. 1 pkt 1 i ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1588 oraz z 2017 r. poz. 1567) przez niewłaściwe zastosowanie;
3. - art. 9 11 k.p.a. poprzez brak podania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na zarządzenie, a także o sposobie jego realizacji, co umożliwiało odniesienie się rozstrzygnięcia;
4. - art. 130 § 1 k.p.a. poprzez faktyczne nieuprawnione zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności poprzez stwierdzenie, że realizacja zarządzenia obowiązuje od dnia doręczenia, podczas gdy na zarządzenie pokontrolne przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, co następuje:

1. 1. Nałożenie na podmiot gospodarczy obowiązku wykonania zarządzenia pokontrolnego od daty jego doręczenia jest sprzeczne z prawem. Stoi ono w sprzeczności z art.130 k.p.a. Zarządzenie nie jest decyzją administracyjną, niemniej z uwagi na fakt, że w sposób władczy rozstrzyga ono o obowiązkach kontrolowanego podmiotu, to w zakresie stwierdzonych naruszeń podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do sądu administracyjnego. W sytuacji natychmiastowej wykonalności zarządzeń pokontrolnych całkowicie bezprzedmiotowym jest bowiem odwoływanie się od rozstrzygnięć organu kontrolnego. Organ, nie stwierdzając tego wprost zastosował zatem rygor natychmiastowej wykonalności.
2. 2. Organ, z naruszeniem art.9 i 11 k.p.a., zaniechał podania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na treść zarządzenia.

W okresie od 3 czerwca 2016 r. do dnia 6 sierpnia 2016 r. u Skarżącej przeprowadzono kontrolę o tym samym zakresie - "Kontrola w zakresie realizacji zadań regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Przy tym samym stanie faktycznym i prawnym zawieszenia przez Marszałka Województwa [...] postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie przez Spółkę instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej, ten sam organ nie miał zastrzeżeń co do przetwarzania przez skarżącego odpadów. Przeprowadzając kontrolę w roku 2016 r., organ nie miał zastrzeżeń co do posiadania przez Skarżącego uprawnień do odbioru odpadów, racjonalnie przyjmując, że w sytuacji kiedy są rozbieżne poglądy jedynie co do obowiązywania konkretnego Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadów na terenie Województwa [...], i tylko z tego powodu wstrzymywane jest wydanie pozwolenia zintegrowanego, kontrolowany nie naruszył prawa.

W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że nie można wywodzić negatywnych skutków dla kontrolowanego podmiotu, gdy był on już w tym zakresie kontrolowany, a organ nie wniósł zastrzeżeń co do jego działań.

1. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 listopada 2017 r., Inspektor wniósł o jej oddalenie, zajmując następujące stanowisko w sprawie:

Na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] zlokalizowane są 2 instalacje:

1. 1) sortownia zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych (instalacja regionalna),
2. 2) mobilny komposter do kompostowania odpadów zielonych (instalacja zastępcza), które w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 zostały ujęte w wykazie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK).

Skarżąca jest jednocześnie: 1) prowadzącym instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz 2) podmiotem odbierającym od właścicieli nieruchomości odpady komunalne. Przedmiotem działalności kontrolowanej Spółki jest m. in. gospodarowanie odpadami polegające na odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, zbieranie, transportowanie i przewarzanie odpadów.

Zarządzenia pokontrolne nie są sporządzane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrole są przeprowadzane w trybie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 z późn. zm.), a nie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. (II SA/Kr 1437/11) zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki.

W odniesieniu do zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje:

W toku kontroli, przeprowadzonej w zakładzie Skarżącej, stwierdzono następujące nieprawidłowości, wykazane we w/w protokóle:

1. 1) Od dnia 1 lipca 2015 r. Skarżąca przetwarza odpady bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.
2. 2) Brak pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.
3. 3) Nieterminowe przedstawianie kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów.
4. 4) Niezachowanie częstotliwość przeprowadzania testów zgodności odpadów kierowanych do składowania.
5. 5) W sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., dotyczącym ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu, oznaczono zawartość cynku w wysokości 3,06 mg/l. W decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...]- pozwoleniu wodnoprawnym, dopuszczalne stężenie cynku określono w wysokości 2 mg/I.

W związku z ustaleniami przeprowadzonej kontroli Inspektor wydał zarządzenie pokontrolne z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w którym zostały sformułowane trzy zalecenia:

1. 1) przetwarzanie odpadów prowadzić wyłącznie na podstawie wymaganego przepisami uprawnienia,
2. 2) na składowisko odpadów "[...]" kierować odpady o kodzie 19 05 99 spełniające wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U.: z 2015 r. poz. 1277),
3. 3) regularnie wykonywać testy zgodności odpadów kierowanych do składowania. Ponadto [...]WIOŚ podjął działania zgodnie z posiadanymi kompetencjami, tzn. wszczął; postępowania administracyjne w sprawie wymierzenia kar pieniężnych, a także skierował wniosek do Departamentu Gospodarki Odpadami oraz Pozwoleń Zintegrowanych i Wodnoprawnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w sprawie naruszania przez Spółkę warunków pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych, pochodzących z terenu modułu biologicznego przetwarzania odpadów instalacji RIPOK do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością [...] Sp. z o.o. w [...].

Podczas kontroli ustalono, że Spółka prowadzi mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, pomimo braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych wynika z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.) i powstał z dniem 1 lipca 2015 r. na skutek wejścia w życie dwóch aktów prawnych:

1. - ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) - wejście w życie z dniem 5 września 2014 roku,
2. - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014r. poz. 1169) - wejście w życie z dniem 5 września 2014 roku.

Instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także funkcjonująca na terenie zakładu przy ul. [...] w [...], zostały ujęte w ust. 5 pkt 3 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. określającego katalog instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W powiązaniu z treścią art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, które są eksploatowane w dniu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska) oraz nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na rodzaj prowadzonej w niej działalności przed dniem wejścia w życie tych przepisów, a od dnia ich wejścia w życie będą objęte tym obowiązkiem - powstał z dniem 1 lipca 2015 roku.

Z informacji znajdujących się w posiadaniu WIOŚ w [...] wynika, że Marszałek Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego.

Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów wprost wynika z mocy prawa, zaś jego brak zagrożony jest określonymi sankcjami.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje informacja o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w okresie od 3 czerwca do 6 lipca 2016 r.

Nieprawdziwa jest także informacja Skarżącej, zawarta w skardze z dnia 16 października 2017 r., że organ nie wniósł, po w/w kontroli z 2016 r., zastrzeżeń do działań kontrolowanego podmiotu, albowiem w protokole kontroli jako nieprawidłowość wskazano brak pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

W skardze z dnia 16 października 2017 r. na zarządzenie Spółka nie odniosła się do punktów 2 i 3 przedmiotowego zarządzenia, dotyczących kierowania na składowisko odpadów "[...]" odpadów o kodzie 19 05 99, spełniających wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277), a także regularnego wykonywania testów zgodności odpadów kierowanych do składowania.

W trakcie kontroli zostały przedstawione testy zgodności odpadów o kodzie 19 05 99 (stabilizat), kierowanych do składowania na własne składowisko odpadów "[...]". Oznaczona wartość rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) wynosiła:

1. - próbka pobrana w dniu [...] maja 2015r. - 14 600 ± 2 920 mg/kg,
2. - próbka pobrana w dniu [...] lipca 2017r. - 23 890 ± 4 778 mg/kg.

W załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277) określono zakres badań oraz kryteria dopuszczania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, które nie stanowią odpadów komunalnych, do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Dopuszczalna graniczna wartość wymywania dla rozpuszczonego węgla organiczne (DOC) została określona w wysokości 800 mg/kg s.m. w teście podstawowym w wysokości 380 mg/kg s.m. w teście pomocniczym.

W objaśnieniu do tabeli zamieszczonej w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia określono, że dla odpadów o kodzie 19 05 99 wytwarzanych w procesach biologicznego przetwarzania odpadów (stabilizat) spełniających wymagania określone dla tych odpadów przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dopuszczalne graniczne wartości wymywania dla rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) uznaje się za spełnione w przypadku wartości wyższych niż w tabeli. Ponieważ wymagania dla odpadów o kodzie 19 05 99 wytwarzanych w procesach biologicznego przetwarzania odpadów (stabilizat) nie zostały określone (nie zostało wydane, na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, rozporządzenie w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych), nie ma możliwości zastosowania tego wyłączenia.

Wobec powyższego na składowisko odpadów "[...]" nie powinny być kierowane odpady o kodzie 19 05 99 o zawartości węgla organicznego (DOC) przekraczającej 800 mg/kg s.m.

Pomimo zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego, Spółka wykonała ponowne badania odpadów o kodzie 19 05 99. Oznaczona wartość rozpuszczonego węgla organicznego (DOC) wyniosła 197 mg/kg.

W związku z uzyskanym wynikiem, w znaczny sposób odbiegającym od poprzednich badań, [...]pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zwrócił się do [...] o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji.

Z ustaleń kontroli wynikało, że dla odpadów o kodzie 19 05 99 kierowanych do składowania ostatnia karta podstawowej charakterystyki odpadu została opracowana w dniu 9 stycznia 2017 r.

Zgodnie z w/w kartą częstotliwość przeprowadzania, testów zgodności wynosi co najmniej raz na 12 miesięcy. W trakcie kontroli jako testy zgodności przedstawiono wyniki badań próbek pobranych w dniu [...] maja 2016r. i [...] lipca 2017r.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2016r. poz. 1987, zpóźn. zm) odpady wytwarzane regularnie, kierowane na składowisko odpadów danego typu, poddaje się testowi zgodności, podczas którego sprawdza się dopuszczalne graniczne wartości wymywania oraz wybrane parametry charakterystyczne dla danego rodzaju odpadów. Test zgodności przeprowadza się co najmniej raz na 12 miesięcy lub częściej, jeżeli wynika to z podstawowej charakterystyki odpadów (art. 113 ust. 3 ustawy).

Wobec faktu, że w zarządzeniu pokontrolnym [...]WIOŚ z dnia [...] października 2017r., znak: [...] zostały określone uzasadnione merytorycznie zalecenia, a ponadto nie zostały ustanowione nowe obowiązki, wykraczające poza przepisy prawa, wnoszę jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

IV. Sąd rozpoznał skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t.).

W myśl art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017, poz.1369), dalej także "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art.53 § 2 zd.1 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten skarżąca Spółka bezspornie zachowała, składając skargę bezpośrednio w organie w dniu 16 października 2017 r., w sytuacji gdy przedmiotowe zarządzenie zostało jej doręczone w dniu 11 października 2017 r.

1. V. Kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Inspektora prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.06/2009r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010/5/86, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10.12.2013r., II SA/Bd 1044/13, LEX nr 1432707, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17.11.2010r., II SA/Sz 789/10, LEX nr 754945). Zgodnie przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, który podziela skład rozpoznający skargę (por. J.P. Tamo: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 22), że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy aktów i czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana kontroli sądów administracyjnych; b) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31 a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 107/08, LEX nr 1043228, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 216/08, LEX nr 533652).

Przepis art.12 ust.1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska upoważnia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wydania, na podstawie ustaleń kontroli, zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Tym samym zalecenia zawarte z zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli. Z kolei w myśl art.12 ust.2 ustawy w terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia odnoszą się te same wymagania, jakie regulują wydawanie innych władczych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. W pierwszym rzędzie organ kontrolujący musi prawidłowo przeprowadzić kontrolę, a następnie w oparciu o dokonane ustalenia kontroli wydać zarządzenie pokontrolne. Tak więc zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są te zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej przewidzianą w ustawie kompetencją organów ochrony środowiska. Temu celowi służy między innymi przewidziany w art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska katalog uprawnień inspektora ochrony środowiska w toku prowadzonej kontroli.

1. 2. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

W zaskarżonym zarządzeniu Inspektor w przekonujący sposób wykazał, iż wyniki kontroli, przeprowadzonej w zakładzie Spółki, obligują go do sformułowania pod adresem Spółki wskazanych w zarządzeniu zaleceń.

1) Prawidłowo uznał zatem Inspektor, iż Spółka prowadzi mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, pomimo nieuzyskania w postępowaniu administracyjnym wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych powstał z dniem 1 lipca 2015 r. na skutek wejścia w życie dwóch aktów prawnych: (-) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) - wejście w życie z dniem 5 września 2014 roku, (-) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014r. poz. 1169) - wejście w życie z dniem 5 września 2014 roku. Instalacje do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w tym także funkcjonująca na terenie zakładu Spółki, zostały ujęte w ust. 5 pkt 3 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. określającego katalog instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W powiązaniu z treścią art. 28 ust. 3 ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, które: są eksploatowane w dniu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska) oraz nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na rodzaj prowadzonej w niej działalności przed dniem wejścia w życie tych przepisów, a od dnia ich wejścia w życie będą objęte tym obowiązkiem - powstał z dniem 1 lipca 2015 r.

Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów wynika zatem wprost z przepisów prawa, zaś jego brak zagrożony jest określonymi sankcjami. Wbrew stanowisku skargi skutków tych nie mogą podważyć ustalenia wcześniejszej kontroli przeprowadzonej w zakładzie Skarżącej.

2) Trafnie wywiódł Inspektor, iż Spółka winna kierować na składowisko odpadów "[...]" wyłącznie takie odpady o kodzie 19 05 99, które spełniają wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277). Na składowisko nie powinny być zatem kierowane odpady o kodzie 19 05 99 o zawartości węgla organicznego (DOC) przekraczającej 800 mg/kg s.m.

3) Nie budzi zastrzeżeń zalecenie regularnego wykonywania przez Spółkę testów zgodności odpadów kierowanych do składowania. Zgodnie z art. 113 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm) odpady wytwarzane regularnie, kierowane na składowisko odpadów danego typu, poddaje się testowi zgodności, podczas którego sprawdza się dopuszczalne graniczne wartości wymywania oraz wybrane parametry charakterystyczne dla danego rodzaju odpadów. Test zgodności przeprowadza się co najmniej raz na 12 miesięcy lub częściej, jeżeli wynika to z podstawowej charakterystyki odpadów (art. 113 ust. 3 ustawy).

3. Skarżąca kwestionuje dopuszczalność przyjmowania, iż zarządzenie pokontrolne staje się wykonalne z dniem jego doręczenia adresatowi. Podnosi na tę okoliczność, że: (-) stanowisko takie jest sprzeczne z art.130 k.p.a., z którego wynika obligatoryjny skutek w postaci zawieszenia wykonalności orzeczenia organu I instancji, od którego złożono środek zaskarżenia, (-) za sytuację równoważną ze wskazaną powyżej należy uznać taką, w której adresat zarządzenia pokontrolnego wnosi na nie skargę do sądu administracyjnego, (-) niepodzielnie stanowiska co do zawieszenia wykonalności zarządzenia do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny jest równoznaczne z uznaniem, iż zarządzeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności (do czego nie było podstaw), a także z bezprzedmiotowością postępowania sądowego (z racji tego, iż na stronie ciążyłby obowiązek wykonania zarządzenia przed zakończeniem postępowania sądowego.

W/w zarzutów Sąd nie podziela, albowiem: (-) odstępując w tym miejscu od szerszych rozważań na temat zakresu ewentualnego odpowiedniego zastosowania art.130 k.p.a. (dotyczącego wykonalności decyzji administracyjnych) do aktów, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż w przeciwieństwie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego ma (przed organami administracji) charakter wyłącznie jednoinstancyjny (oznacza to, iż adresatowi zarządzenia nie przysługuje środek odwoławczy od tego aktu, rozpoznawany przez organ wyższego stopnia) – powyższa okoliczność decyduje o konieczności przyjęcia, iż zarządzenie to jest wykonalne już od dnia jego doręczenia adresatowi (z uwzględnieniem wskazanej w zarządzeniu daty wykonania przez adresata obowiązku informacyjnego), nie zaś dopiero po prawomocnym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny, (-) obowiązujące ustawodawstwo umożliwia jednakże adresatowi zarządzenia zażądanie wstrzymania jego wykonalności w razie wniesienia skargi do sądu.

Stosownie bowiem do art.61 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części. Stosownie do art.61 § 3 pkt 2 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stosownie do art.61 § 3 k.p.a. wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę;

1. 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do żądania wstrzymania wykonalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego ani przez organ, ani przez Sąd.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.