Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] obręb [...], Gmina [...] i orzekł o wymierzeniu temu samemu podmiotowi administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za zbieranie oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] obręb [...], na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.
W dniach od [...] do [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności gospodarczej prowadzonej w m. [...], gmina [...], na działce o numerze [...], przez skarżącego.
W trakcie kontroli stwierdzono, że od 2012 r. strona, nie posiadając wymaganego zezwolenia, prowadziła w przedmiotowym miejscu działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów budowlanych. Odpady budowlane pozyskiwane były z rozbiórek, wyburzeń obiektów na zlecenie podmiotów gospodarczych lub przyjmowane od osób fizycznych przywożących je na plac w [...]. Ponadto ustalono, że podmiot przetwarzał zbierane odpady za pomocą mobilnej kruszarki szczękowej w procesie R12 i wykorzystywał je na potrzeby własne do utwardzenia placu na działce nr [...] w [...] oraz na budowach, na których prowadził działalność.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2013 r. stwierdzono magazynowanie na przedmiotowym placu, zgodnie z oświadczeniem skarżącego następującej ilości opadów budowlanych: ok. 80 Mg pokruszonego betonu, ok. 1 Mg metalu pochodzącego ze zbrojenia betonu, powstającego podczas kruszenia odpadów, ok. 20-30 sztuk drewnianych podkładów kolejowych, niewielkie ilość folii i innych odpadów plastikowych.
Ponadto na placu magazynowane były materiały budowlane m.in. kruszywo, piasek, pospółka, kamienie i płyty drogowe.
Powyższe ustalenia zawarto w protokole kontroli nr [...], który został bez zastrzeżeń podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] listopada 2013 r.
W związku ze stwierdzonym naruszeniem, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2014 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 100 000 zł, od której strona złożyła odwołanie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na uchybienia proceduralne i niewystarczające uargumentowanie ustalonej wysokości kary.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji ustalił, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu punktu zbierania i przetwarzania odpadów budowlanych, która to decyzja była konieczna, w związku z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. po raz kolejny (pierwsza decyzja z [...] marca 2014 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2014 r.) odmówił wydania stronie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powyższa decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2015 r. również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] stycznia 2016 r., a sprawa został przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] wyrokiem z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu tj. prowadzenia bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej działalności w postaci zbierania i przetwarzania odpadów budowlanych w okresie od lipca 2012 r. do lutego 2014 r. i skazał obwinionego na karę grzywny w wysokości 1000 zł. Powyższy wyrok, co do istoty sprawy (została zmieniona jedynie data zakończenia naruszenia na dzień 8 grudnia 2013 r.), został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2015 r., sygn. akt [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 10 marca 2016 r., zwrócił się do strony o przesłanie wniosku złożonego do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wniosek nie został przesłany w wyznaczonym przez organ terminie.
Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył J. R. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] w m. [...], Gmina [...].
Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.
Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając jednocześnie brzmienie art. 194. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 w dotychczasowym brzmieniu. W obowiązującej doktrynie przyjmuje się, że milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa.
W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska kierując się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, jest zobowiązany wydać decyzję reformatoryjną i orzec na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach. Administracyjna kara pieniężna za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach wynosi obecnie nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.
Zdaniem organu analiza zebranego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska materiału dowodowego wykazała, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego. Zgodnie z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska strona prowadziła działalność gospodarczą obejmującą rozbiórkę i burzenie obiektów budowlanych, przygotowanie terenów pod budowę i transport drogowy towarów. W ramach tej działalności strona pozyskiwała odpady z rozbiórek i wyburzeń obiektów na zlecenie podmiotów gospodarczych lub przyjmowała je od osób fizycznych, a następnie przetwarzała za pomocą mobilnej kruszarki szczękowej w procesie R12 i wykorzystywała na potrzeby własne do utwardzenia placu na działce nr [...] w [...] oraz na budowach, na których prowadziła działalność. W trakcie kontroli ustalono, że na działce w [...] magazynowane były m. in. odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów w ilości ok. 80 Mg i metal uzyskany w procesie kruszenia ze zbrojonego betonu w ilości ok. 1 Mg.
Pogląd skarżącego, który sprzeciwia się uznaniu tych przedmiotów za odpady nie znajduje uzasadnienia, ponieważ przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach wyraźnie wskazuje, że podmiot, który wykonuje usługi w zakresie rozbiórek obiektów budowlanych jest wytwórcą odpadów.
Organ wskazał, że o statusie przedmiotowych odpadów betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów wypowiadały się sądy administracyjne rozstrzygając prawidłowość postępowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z wymierzeniem stronie kary za brak złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012 r. Kwalifikacja posiadanych przez stronę odpadów betonu i gruzu betonowego została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 543/16 oddalającym skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r. sygn. akt lV SA/Wa 2148/15, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2014 r., wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za niezłożenie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012 r. oraz wyznaczającą termin do przekazania powyższego sprawozdania.
Zdaniem organu odwoławczego mając na uwadze wyniki kontroli, organ I instancji zobowiązany był do wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji, wysokość kary za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia wynosiła nie mniej niż 1 000 złotych i nie mogła przekroczyć 1 000 000 złotych. W opinii organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska właściwie ustalił wysokość wymierzonej kary na kwotę 10 000 zł. Organ ustalając jej wysokość, zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności, wziął także pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.
O rozmiarach prowadzonej przez stronę działalności świadczy stwierdzona podczas kontroli duża ilość magazynowanych odpadów. Ilości odpadów podane są w przybliżeniu ze względu na brak prowadzenia przez stronę wymaganej ewidencji odpadów. Na wysokość kary miał również wpływ okres trwania naruszenia, za rozpoczęcie którego należy uznać dzień wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach czyli 23 stycznia 2013 r. i które trwało nie krócej niż do dnia zakończenia kontroli tj. [...] listopada 2013 r. czyli przez ponad 10 miesięcy.
Przede wszystkim jednak organ wskazał, że prowadzona działalność na działce nr [...] w [...] była powodem uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, na wniosek których [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził przedmiotową kontrolę interwencyjną. Jak zaznaczył organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kruszenie odpadów budowlanych powodowało uciążliwość hałasową, wibracje oraz zapylenie sąsiednich działek, co z kolei miało wpływ na zdrowie okolicznych mieszkańców i otaczającą przyrodę.
Dodatkowo organ zauważył, że strona miała pełną świadomość, iż prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego już [...] marca 2013 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu punktu zbierania i przetwarzania odpadów budowlanych, która to decyzja była konieczna do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Strona podjęła działalność w zakresie gospodarowania odpadami pomimo niezakończonej procedury uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym nieuzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Obecnie sankcja za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia została określona wart. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art.
41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Dodatkowo na podstawie art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. W ust. 4 pkt 1 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach ustawodawca przewidział, że w przypadku jeśli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem, o którym mowa w ust. 1, jest niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy, kara wynosi 10 000 zł. A zatem orzekając na przepisach znowelizowanej ustawy o odpadach Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien wymierzyć karę w wysokości 10 000 zł czyli w tej samej wysokości, w jakiej wymierzył ją organ I instancji.
W związku z powyższym organ II instancji, zobowiązany do uwzględnienia aktualnego brzmienia przepisów ustawy o odpadach, postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. i wydać orzeczenie reformatoryjne, na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), które w istocie nie zmienia sytuacji strony.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że jako główny dowód w sprawie organ I instancji uznał protokół z kontroli i pominął wnioski strony o przeprowadzenie innych dowodów organ wyjaśnił, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała.
W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia naruszenia, na co wskazuje ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 543/16, dotyczący wymierzenia stronie administracyjnej kary w wysokości 500 zł za niezłożenie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2012 r.
J. R. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji:
- 1. naruszenie przepisów art. 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia zebraniu materiału dowodowego oraz na dokonaniu jego dowolnej oceny, w szczególności na odstąpieniu od poczynienia ustaleń co do tego, że skarżący nie zamierzał pozbyć się materiałów znajdujących się na jego działce, lecz planował je wykorzystać na własne potrzeby, a także na zaniechaniu ustalenia jaka była podstawa posiadania przez skarżącego tych materiałów budowlanych - co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ bezzasadnego założenia, że wspominane materiały stanowią desygnat definicji legalnej odpadów, skarżący jest ich wytwórcą, a posiadanie tych materiałów jest zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, wskutek czego na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r.,
- 2. Naruszenie art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w brzmieniu nadanym mu ustawą z 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592, "Nowela"), podczas gdy przepis ten winien w niniejszej sprawie być stosowany w brzmieniu dotychczasowym, właściwym dla momentu wszczęcia postępowania, jako że brak jest przepisów nakazujących organowi stosowanie przepisów nowych, jednocześnie zaś skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji długiego trwania postępowania w przedmiotowej sprawie, determinowanego zasadniczo działaniami organów orzekających, nie zaś działaniami skarżącego, który podejmował jedynie działania w ściśle określonych terminach zawitych, przewiedzianych dla wnoszenia środków odwoławczych (jedynie 14 lub 30 dniowych),
- 3. Naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyznaniu bezwzględnego prymatu protokołowi kontroli jako dokumentowi urzędowemu przed innymi dowodami, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu nie może doprowadzić do takiego wniosku, przepis ten bowiem nie zawiera wskazania co do "hierarchii" dowodów w postępowaniu administracyjnym, a dyspozycja § 3 omawianego przepisu art. 76 k.p.a. wprost przeczy przeprowadzonej przez organ interpretacji,
- 4. Naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i poprzestanie na wydaniu orzeczenia w oparciu o protokół, z pominięciem wniosków dowodowych skarżącego,
- 5. Naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istniejących ku temu przesłanek, tj. rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości co do treści przepisu art. 194 u.o., jakie pojawiły się w związku z nowelizacją tego przepisu w czasie trwania postępowania oraz brakiem przepisów intertemporalnych,
- 6. Naruszenie art. 107 § 1 pkt 6, art. 6 oraz art. k.p.a., polegające na odstąpieniu od wyjaśnienia podstaw przyjętego przez organ założenia o konieczności stosowania w niniejszej sprawie znowelizowanego przepisu art. 194 u.o. i poprzestanie w tym względzie jedynie na lakonicznym stwierdzeniu o "obowiązującej doktrynie", mającej rzekomo uzasadniać taką interpretację.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja z [...] października 2019 r. wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącego naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obligującego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i przetwarzania odpadów.
W toku przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] listopada 2013 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli interwencyjnej prowadzonej przez skarżącego działalności na przedmiotowej działce stwierdzono, że skarżący nie posiada wymaganego zezwolenia, a mimo to prowadzi działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów.
Stosownie do treści art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Według art. 45 ust. 1 ustawy z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się m.in.: osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 (pkt 2); wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady, niebędące odpadami niebezpiecznymi, unieszkodliwia w miejscu ich wytworzenia zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 (pkt 7); wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia (pkt 10).
Zgodnie z definicjami wynikającymi z art. 3 ustawy przez:
- - odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (pkt 6);
- - przetwarzanie - rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (pkt 21);
- - wytwórcę odpadów - rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (pkt 32);
- - zbieranie odpadów - rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (pkt 34).
W trakcie kontroli przeprowadzono w dniu [...] listopada 2013 r. oględziny na przedmiotowej działce, która to czynność została potwierdzona sporządzonym protokołem, w którym odnotowano obecność na przedmiotowej działce odpadów w postaci: 80 Mg pokruszonego betonu, ok 1 Mg metalu pochodzącego ze zbrojenia betonu, powstającego podczas kruszenia odpadów, ok. 20-30 sztuk drewnianych podkładów kolejowych oraz niewielkie ilości folii i innych odpadów plastikowych. Stwierdzono obecność kruszarki wykorzystywanej do przetwarzania odpadów w procesie R12.
Co istotne protokół kontroli, z którym zapoznał się skarżący został przez niego podpisany. Oznacza to, że skarżący zaakceptował ustalenia dokonane w czasie kontroli. Ustalenia zawarte w protokole kontroli są bardzo szczegółowe, opierają się na dokumentach, jak też oświadczeniach skarżącego. Oczywiste jest, że dowód ten wraz z protokołem oględzin stanowi kluczowy dowód w przedmiotowej sprawie. Kwestionowanie potwierdzonych przez skarżącego ustaleń kontroli w późniejszym postępowaniu administracyjnym i przedstawiana przez skarżącego argumentacja nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości dokonanych w nim ustaleń. To z protokołu kontroli wynikało, że skarżący 18 maja 2012 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów jak też, że 28 marca 2013 r. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także, że pismem z 7 listopada 2013 r. dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia placu na przedmiotowej działce i otrzymał od PINB informację, że zgłoszenie wówczas nie mogło być pozytywnie rozpatrzone. Z tego samego dokumentu wynikało ustalenie, że skarżący pomimo niezakończonej procedury uzyskiwania zezwolenia rozpoczął działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów.
W rzeczywistości protokół kontroli i protokół oględzin stanowiły materiał dowodowy wystarczający do ustalenia, że skarżący podjął działalność zanim uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie.
Jednak organy zgromadziły w tej sprawie dodatkowy materiał dowodowy, który pozwolił w sposób niebudzący wątpliwości przypisać skarżącemu naruszenie obowiązujących przepisów. Dowodem potwierdzającym prawidłowość dokonanych podczas kontroli ustaleń jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], którym skarżący został skazany za wykroczenie polegające na prowadzeniu w okresie od lipca 2012 r. do 8 grudnia 2013 r. bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów budowlanych, za co został ukarany karą grzywny.
Skarżący rozpoczął więc działalność w tym zakresie niedługo po tym jak złożył wniosek o udzielenie zezwolenia.
Jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie mógł podlegać zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, co wynika z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie był również wytwórcą odpadów zwolnionym z obowiązku uzyskania zezwolenia, a więc takim, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia (art. 45 ust. 1 pkt 10), czego dowodzi protokół oględzin przedmiotowej działki i zgromadzone tam odpady pozyskane od innych podmiotów gospodarczych, pochodzące z rozbiórek lub przyjmowane od osób fizycznych.
W toku postępowania skarżący kwestionował również prawidłowość ustalenia, że materiał którego obecność ujawniono na przedmiotowej działce stanowi odpad, jak też że zajmuje się przetwarzaniem odpadów. Podobne stanowisko wyraził w skardze zarzucając brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie w związku z nieprzeprowadzeniem dowodu z przesłuchania strony na okoliczność braku woli wyzbycia się materiałów budowlanych i innych dowodów potwierdzających wykorzystywanie ich na potrzeby własne.
Nie było konieczne przeprowadzanie dowodu z przesłuchania strony na powyższe okoliczności, ani ewentualnych innych dowodów (choć w tym postępowaniu nie zostały przez skarżącego złożone, a jedynie wspomniane w odwołaniu), ponieważ wystarczające było ustalenie, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 543/16 kwestia ta została przez sąd oceniona.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyraził następujące stanowisko "Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zobacz: wyrok NSA z 20.11.2014 r. sygn. akt II OSK 1085/13). Trudno w tej sytuacji nie uznać za odpad wskazanych przez organ przedmiotów, pozyskanych przez skarżącego od innych podmiotów gospodarczych, a pochodzących z rozbiórek czy wyburzeń bądź przyjmowanych od osób fizycznych. Zaś to, że skarżący – jak wskazuje – ma zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania tych przedmiotów, nie może powodować, że przedmioty te przestają być odpadami". Wyrok dotyczył kary za niezłożenie przez skarżącego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobie gospodarowania nimi za 2012 r., a w sprawie kluczowym dowodem był właśnie protokół z kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej działce.
Należy w tym miejscu przypomnieć treść art. 170 P.p.s.a. zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W związku z tym nie było konieczne prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego dotyczącego statusu stwierdzonych na przedmiotowej działce odpadów.
Niesłusznie zarzuca skarżący w skardze, że organ nie ma racji twierdząc, że spełnia on definicję wytwórcy, ponieważ nie ustalił jakie były podstawy nabycia przez niego materiałów, których obecność stwierdzono na działce. Odwołuje się do definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy podkreślając, że umowa o świadczenie usług mogła stanowić inaczej (a więc że nie jest wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie rozbiórki). Jednak twierdzenia tego skarżący nie poparł żadną argumentacją, a w toku postępowania nie przedstawił żadnego dowodu, a w szczególności umowy o świadczenie usługi, która miałaby być źródłem takiego twierdzenia.
Co więcej trudno zgodzić się ze skarżącym co do niedostatecznych ustaleń w zakresie źródła pozyskania odpadów (nie zaś materiałów budowlanych jak utrzymuje skarżący), skoro podstawy pozyskania tych odpadów wynikały już z protokołu kontroli. Wskazano w nim, że odpady pochodziły ze świadczenia usług dla firmy budowlanej [...] Sp.j. oraz [...] Sp.j.
Twierdzenie skarżącego, że jego działalność nie wypełniała definicji zbierania i przetwarzania odpadów wskazuje wyłącznie na brak zrozumienia tych pojęć, ponieważ skarżący zauważa jedynie część definicji. W pojęciu zbierania odpadów mieści się także tymczasowe magazynowanie odpadów, a skarżący nie jest wytwórcą odpadów, który unieszkodliwia je lub odzyskuje w miejscu ich wytworzenia.
W ocenie sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia i dokonały jego wszechstronnej oceny.
W ocenie sądu organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował do wymierzenia skarżącemu kary art.194 ust. 4 ustawy, jako przepis aktualnie obowiązujący w dacie wydania decyzji. Skarżący ma rację twierdząc, że w jego sytuacji, gdy postępowanie zostało zainicjowane w 2013 r. i dotyczyło naruszenia, które jak przyjął organ miało miejsce w okresie od 23 stycznia 2013 r. do 28 listopada 2013 r., do wymierzenia kary organ powinien zastosować poprzednio obowiązujący art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa organ rozstrzygający daną sprawę ma obowiązek zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Zasada ta dotyczy więc również organu odwoławczego, który wydając decyzję musi uwzględnić zmianę przepisów prawa, jeżeli taka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Ustawodawca stanowiąc nowe prawo powinien określić jaki reżim prawny obowiązuje wobec stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy, które pozostają w toku. Może przewidzieć bezpośrednie działanie nowych przepisów do tzw. "przechwyconych spraw", albo dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych. W ustawie z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 5 września 2018 r. ustawodawca nie wprowadził normy nakazującej stosowanie do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych.
Jeżeli więc nie wypowiedział się w tej kwestii wyraźnie, należy przyjąć jako obowiązującą zasadę bezpośredniego zastosowania nowej ustawy, jednak do zdarzeń, stosunków prawnych czy stanów zarówno powstałych po dniu jej wejścia w życie, jak też do tych, które co prawda miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej, a więc nie zostały zamknięte w przeszłości. W takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia zasady lex retro non agit, gdyż zmiana prawa nie dotyka sytuacji zakończonych w dawnym porządku prawnym, a tym samym nie dochodzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji).
W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji przez organ I instancji nie stanowiło stanu prawnego, ani zdarzenia o charakterze zamkniętym, zakończonym w starym porządku prawnym, gdyż decyzja organu I instancji takiego charakteru nie posiada. Z pewnością jednak zdarzeniem o charakterze zamkniętym w czasie obowiązywania dawnej ustawy było dokonane wówczas przez skarżącego naruszenie prawa. Dlatego choć stwierdzone naruszenie podlegało karze również na podstawie ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, organ powinien zastosować do wymierzenia kary art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy dotychczasowej, jako ustawy obowiązującej w dacie dokonania naruszenia prawa i względniejszej dla skarżącego.
Stwierdzone przez sąd naruszenie przepisów prawa materialnego nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości, co do tego, że organ I instancji wymierzając karę w wysokości 10000 zł na podstawie względniejszego przepisu ustawy określił jej wysokość adekwatnie do wagi naruszenia i jego skutków. Podstawą tej słusznej oceny była ilość stwierdzonych na działce odpadów, okres trwania naruszenia, niewątpliwa świadomość skarżącego podjęcia działalności z naruszeniem prawa, a także oddziaływanie na środowisko, w tym komfort życia okolicznych mieszkańców. Takie właśnie negatywne oddziaływanie na środowisko wynika wbrew twierdzeniu skarżącego z materiału dowodowego tj. interwencyjnego charakteru przeprowadzonej kontroli, uzasadnienia skazującego wyroku sądu rejonowego. Organ odwoławczy oceniając ponownie sprawę nie dokonał żadnych zmian w ustaleniach faktycznych, a więc nie ocenił, że zmianie uległ zakres stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia.
Tak więc nie byłoby na podstawie poprzednio obowiązującego przepisu prawa materialnego żadnych podstaw do wymierzenia skarżącemu łagodniejszej kary. Dlatego zdaniem sądu zastosowanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego, w sytuacji gdy istniała podstawa prawna do wymierzenia kary w wysokości 10000 zł (dotychczasowy art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy) nie skutkowało koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Z powyższych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.