Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2019 r, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G. i A. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasów miasta [...]., w zakresie dotyczącym ustaleń dla działek nr ew. [...] i [...], obręb[...].
Stan sprawy, według uzasadnień decyzji organów obu instancji, przedstawiał się następująco.
W związku z upływem ważności Uproszczonego Planu Urządzenia Lasów sporządzonego na lata 2009-2018 Starosta [...] zlecił opracowanie projektu uproszczonego planu urządzenia lasów dla miasta [...] na lata 2019-2028.
W dniu 23 października 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Państwa A. i A. G. do projektu uproszczonego planu urządzenia lasów miasta [...], w zakresie dotyczącym ustaleń dla działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawcy zwrócili się o nieobejmowanie ww. działek projektowaną dokumentacją urządzeniową, z uwagi na to, że są one usytuowane w terenie zurbanizowanym w otoczeniu działek budowlanych, nie mają charakteru lasu i położone są przy drodze powiatowej. Ponadto, w piśmie z 6 grudnia 2018 r. wskazali, że teren ww. działek nigdy nie był objęty gospodarką leśną i wygląda jak przysłowiowe "podwórko", służy mieszkańcom do jazdy kładami, jak również spotkaniom przy ogniskach. Z tego powodu właściciele byli zmuszani do sprzątania różnego rodzaju pozostałości (butelek, śmieci).
Po rozpoznaniu ww. wniosku, Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], odmówił uznania zgłoszonych zastrzeżeń. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że według aktualnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków powiatu [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], występują: LsVl - lasy klasy szóstej o powierzchni 0,3776 ha, na działce nr ew. [...], obręb[...], występują: LsVI - lasy klasy szóstej o powierzchni 0,2654 ha. Dodał następnie, że ww. działki objęte były ustaleniami Uproszczonego planu urządzenia lasów miasta [...], sporządzonego na okres od 01.01.2009 r. do 31.12.2018 r. Na ww. działkach zinwentaryzowano wówczas drzewostan brzozowy w wieku około 45 lat II klasy bonitacji, o powierzchni 0,6430 ha oraz zaplanowano do wykonania zabiegi trzebieży późnej.
Z kolei w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...] na okres 01.01.2019 r. do 31.12.2028 r.: na działce nr ew. [...] zinwentaryzowano drzewostan sosnowy w wieku około 110 lat, IV klasa bonitacji, o powierzchni 0,0776 ha, z zaplanowanymi cięciami sanitarnymi oraz zrąb na siedlisku boru świeżego III klasy bonitacji, o powierzchni 0,3000 ha, przewidziany do odnowienia i pielęgnacji, natomiast na działce nr ew. [...] - drzewostan sosnowy w wieku około 110 lat, IV klasa bonitacji, o powierzchni 0,2054 ha, z zaplanowanymi cięciami sanitarnymi oraz zrąb na siedlisku boru świeżego III klasy bonitacji, o powierzchni 0,0600 ha, przewidziany do odnowienia i pielęgnacji.
Następnie organ wskazał, że 30 lipca 2018 r. dokonano oceny stanu lasu na ww. działkach i uzgodniono zakres prac leśnych polegających na usunięciu 5 szt. brzóz, 1 szt. dębu czerwonego oraz 6 szt. sosen. Podczas oględzin przeprowadzonych na terenie ww. działek [...] stycznia 2019 r. stwierdzono, że na całości działki [...] obręb [...] w [...], występuje teren pozbawiony roślinności charakterystycznej dla lasów. Brak jest drzewostanu, podszytu oraz runa leśnego. Na części działki nr ew. [...] o powierzchni 0,0600 ha, również stwierdzono brak drzewostanu, podszytu oraz runa leśnego.
Powołując się na stosowne przepisy Starosta [...] stwierdził, że o przeznaczeniu przedmiotowego gruntu do produkcji leśnej decyduje ustalenie leśnego sposobu użytkowania, potwierdzone odpowiednimi zapisami ewidencji gruntów i budynków (wskazany użytek gruntowy - las). Zdaniem organu I instancji należało uznać, iż działki nr ew. [...] i [...], obręb[...] w [...] są gruntami leśnymi, ponieważ: w ewidencji gruntów i budynków został ustalony ich leśny sposób użytkowania; lasy występujące na ww. działkach mają powierzchnię większą niż 0,1 ha i są częścią większego kompleksu leśnego, a ponadto grunty nie zostały wyłączone z produkcji leśnej na podstawie decyzji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Organ dodał jednocześnie, że przepisy dot. sporządzenia i zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowią alternatywy dla trybu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie przewidują możliwości wyłączenia z jego opracowania działek, które spełniają warunki uznania za las w świetle art. 3 ustawy o lasach.
Dalej organ wskazał, że według aktualnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków powiatu [...] na obu spornych działkach występują lasy. Ponadto powierzchnie lasów występujących na ww. działkach wykazane w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...] są zgodne z powierzchniami lasów wykazanymi w aktualnych danych ewidencji gruntów i budynków powiatu [...]. W konkluzji uzasadnienia decyzji Starosta [...] stwierdził, że nie można było pominąć lasu występującego na ww. działkach w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...], a zastrzeżenia wnioskodawców w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione.
Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów prawa mających zastosowane dla załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wskazał następnie, że odwołujący wnieśli, o zmianę przedmiotowego terenu "na działkę nieleśną w drodze decyzji w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu", wyjaśniając jednocześnie, że taki wniosek nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, bowiem w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń i wniosków do ww. planu nie można zmienić leśnego przeznaczenia gruntu na nieleśny. Zdaniem Kolegium nie było także podstaw, aby w przypadku przedmiotowych działek odstąpić od urządzenia powyższego planu, gdyż – jak stwierdził organ odwoławczy – lasem jest także grunt przejściowo pozbawiony roślinności, a w poprzednim planie na obu działkach zinwentaryzowano drzewostan, czego strony uprzednio nie kwestionowały.
Kolegium uznało, że działki zostały pozbawione roślinności leśnej w okresie obowiązywania poprzedniego planu – wbrew jego zapisom, a lokalizacja działek w obszarze zurbanizowanym i silnie spenetrowanym przez lokalną społeczność, jak również sąsiedztwo działek budowlanych i drogi publicznej nie dowodzą tego, że przedmiotowe działki nie są i nie mogą być dalej użytkiem leśnym.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do tutejszego Sądu wywiedli A. G. i A. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1) naruszenie art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., tj. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie istoty sprawy i nierozpoznanie żądania strony, jak również poprzez brak zawarcia przekonującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależyte jej wyjaśnienie. W tym zakresie skarżący podnieśli, że organ I instancji przyjął, iż zwrócili się oni z wnioskiem o nieobejmowanie działek nr ew. [...] i [...] uproszczonym planem urządzenia lasu, natomiast organ II instancji przyjął, iż wnosili o zmianę ww. działek na "działkę nieleśną w drodze decyzji w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu", w sytuacji kiedy faktycznie skarżący wnosili o uwzględnienie ich uwag i stanu rzeczywistego gruntu objętego działkami ew. nr [...] i [...] w wykazie rozbieżności o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c - Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu sporządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (dalej jako "rozporządzenie"). To uchybienie miało w konsekwencji doprowadzić do naruszenia prawa materialnego, polegającego na pominięciu § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c ww. rozporządzenia i nieuwzględnieniu w wykazie rozbieżności niezgodności pomiędzy danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów aktualnym w dniu sporządzania nowego uproszczonego planu urządzanie lasu;
- 2) naruszenie art. 8, art. 107 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, która winna się składać z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz brak uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji; pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, niepełne i niedostateczne uzasadnienie decyzji, zawarcie w niej zbyt ogólnikowych twierdzeń;
- 3) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. - gdyż organ I i organ II instancji orzekły o dwóch różnych roszczeniach przy czym, żadne z procedowanych roszczeń nie było zgodnie z wnioskiem Skarżących;
- 4) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. tj. błędną ocenę całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. w sytuacji w której organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.
- II. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 21 ust. 5 zd. 2 ustawy o lasach i jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie, niezgodne z dyspozycją samego przepisu, gdyż starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków, natomiast w przedmiotowej sprawie wydana decyzja nie odnosi się do wniosku i uwag zgłoszonych przez skarżących, ponadto każda z decyzji organów administracji, dotyczyła spraw niezwiązanych i nieobjętych wnioskiem skarżących.
Uzasadniając swoje stanowisko przedstawione w skardze, skarżący wskazali m.in., że organy pominęły dowód w sprawie w postaci pisma wykonawcy projektu planu potwierdzającego słuszność zgłaszanych przez nich zastrzeżeń oraz zasadność zmiany granicy planu i jej przesunięcia za sporne działki. Ponadto zwrócili uwagę, że pismo to nie zawierało ustalenia, iż działki skarżących stanowią haliznę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymują dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty okazały się w przeważającej mierze zasadne.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r, nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu.
Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm., dalej: ustawa). Przepis ten stanowi, że w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. W warunkach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że zadaniem Sądu było zbadanie, czy orzekające w sprawie organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne pozwalające w konsekwencji na przyjęcie, że uzasadnione było nieuwzględnienie przez nie zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i tym samym wydanie w sprawie decyzji negatywnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów:
- 1) zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą;
- 2) ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na:
- a) zachowanie różnorodności przyrodniczej,
- b) zachowanie leśnych zasobów genetycznych,
- c) walory krajobrazowe,
- d) potrzeby nauki;
- 3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym;
- 4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych;
- 5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.
Jednocześnie, w myśl art. 18 ustawy:
- 1. Plan urządzenia lasu sporządza się, z zastrzeżeniem ust. 2, na 10 lat, z uwzględnieniem:
- 1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej;
- 2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych.
- 2. W przypadkach uzasadnionych stanem lasów, a w szczególności wystąpieniem szkód lub klęsk żywiołowych, plan urządzenia lasu może być opracowany na okresy krótsze niż 10 lat.
- 3. Zmiana okresu, o którym mowa w ust. 1 i 2, wymaga zgody organu zatwierdzającego plan urządzenia lasu.
- 4. Plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności:
- 1) opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:
- a) zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,
- b) zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów;
- 2) analizę gospodarki leśnej w minionym okresie;
2a) program ochrony przyrody;
- 3) określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących:
- a) ilości przewidzianego do pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych,
- b) zalesień i odnowień,
- c) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej,
- d) gospodarki łowieckiej,
- e) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.
Ponadto, na zasadzie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem, że uproszczone plany urządzenia lasu, sporządza się, co do zasady dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Przenosząc powyższe ustalenia prawne na grunt rozpatrywanej sprawy dostrzec należy, że zasadniczy spór sprowadza się w niej do oceny tego, czy zgłoszone przez skarżących w toku procedury projektowej planu zastrzeżenia zasadnie nie zostały uznane przez organ I instancji, a organ wyższego stopnia w usprawiedliwiony sposób utrzymał w mocy wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu analiza uwarunkowań faktycznych i prawnych wskazuje, że ocena obu działających w sprawie organów administracji była niewłaściwa. Co więcej, organ odwoławczy rozpoznał sprawę, przyjmując, że jej przedmiotem była w istocie zmiana dotychczasowego przeznaczenia spornych działek na nieleśne w procedurze zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, skarżący mieli w niniejszej sprawie wnieść o zmianę przedmiotowego terenu na działkę nieleśną. W tym też kontekście organ odwoławczy prowadził dalszy wywód mający uzasadniać wydane rozstrzygnięcie. Tymczasem analiza akt postępowania jednoznacznie dowodzi, że zamiarem skarżących nie było odlesienie gruntu, lecz wpisanie do wykazu zawartego w rejestrze sporządzanym wraz z uproszczonym planem urządzenia lasu rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do spornych działek a ich rzeczywistym stanem faktycznym.
Wprawdzie dostrzec wypada, że pierwotnie złożony przez skarżących wniosek z 30 sierpnia 2018 r. zawiera niefortunnie sformułowaną prośbę o zmianę przeznaczenia ich działek w drodze decyzji w uproszczonym planie urządzenia lasu na nieleśne, jednak nie można pominąć faktu, iż wnioskodawcy pismem z 20 listopada 2018 r. zmodyfikowali treść swojego żądania. W piśmie tym uściślili, że ze względu na stan przedmiotowych działek, w szczególności trwały brak na nich leśnego drzewostanu, brak runa leśnego, ściółki i gleby charakterystycznej dla lasu oraz fakt, iż działki nigdy nie były wykorzystywane do produkcji leśnej, a okoliczności te nie zostały wyłapane w projekcie planu i wpisane w całości jako teren leśny, domagają się ujawnienia tych rozbieżności w ramach projektowanego planu. Przeoczenie tego pisma przez organ odwoławczy, mimo tego, że ma ono zasadniczy wpływ na sposób rozpoznania sprawy, dowodzi pobieżnej analizy materiału dowodowego przez Kolegium, co samo w sobie stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a. i wyrażonej w treści tego przepisy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.
W tym miejscu dodać należy, że także organ I instancji zidentyfikował przedmiot sprawy nie w pełni prawidłowo, bowiem ignorując wspomniane wcześniej pismo wnioskodawców z 20 listopada 2018 r. przyjął, że istotą sprawy było nieobejmowanie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] w [...] dokumentacją urządzeniową, czego organ wyższego stopnia nie dostrzegł.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że istotą zgłoszony w sprawie zastrzeżeń była w rzeczywistości kwestia ujawnienia w rejestrze, sporządzanym zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, rozbieżności między stanem działek nr [...] i [...] wynikającym z danych ewidencyjnych a ich stanem faktycznym. Żądanie takie wprost wynika z treści pisma z 20 listopada 2018 r. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w decyzjach organów obu instancji, nie było intencją wnioskodawców wyłączenie powyższych gruntów z projektu planu, a jedynie chcieli oni, by potwierdzony m.in. pismem z 27 listopada 2018 r. Agencji [...], tj. podmiotu sporządzającego projekt planu oraz protokołem oględzin spornych gruntów z [...] stycznia 2019 r. - stan ich działek znalazł odbicie w sporządzanym dokumencie planistycznym.
Rację ma wprawdzie Starosta [...] wskazując, że samo umieszczenie w wykazie rozbieżności nie oznacza wyłączenia danego gruntu z granic i powierzchni lasów, bowiem zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia ustalenia planu urządzenia lasu mogą być podstawą również do uwzględnienia gruntów przeznaczonych do zalesienia lub gruntów spełniających kryteria uznania za las, a nieoznaczonych w ewidencji jako lasy. Rzecz w tym, że z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący w jakikolwiek sposób kwestionowali powyższe kwestie, bądź też by organ dokonał tego rodzaju ustaleń w rejestrze. Zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej rozważania w tym zakresie są więc co najmniej niezrozumiałe, skoro nie odnoszą się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego.
Zdaniem organów obu instancji uwzględnienie wniosku skarżących nie było możliwe, ponieważ sporne działki posiadają leśny charakter, a więc powinny być ujęte w projektowanym planie urządzenia lasu. Za takim poglądem miał przemawiać fakt, że powierzchnie lasów występujących na działkach wykazane w projekcie planu miały być zgodnie z powierzchniami lasów wykazanymi w aktualnych danych ewidencji gruntów i budynków powiatu [...]. Wzmocnieniem tej argumentacji było ponadto odwołanie się w decyzji organu odwoławczego do wyrażanego w orzecznictwie sądowym poglądu, że o tym, czy dany grunt jest lasem decydują w pierwszej kolejności zapisy ewidencyjne, a zmiana charakteru gruntu na nieleśny możliwa jest tylko w następstwie przeprowadzenia odrębnej procedury, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Jednocześnie podkreślono, że postępowanie w przedmiocie zastrzeżeń zgłoszonych do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących charakteru danego gruntu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, choć podziela co do zasady przytoczone wyżej stanowisko judykatury, to jednak zauważa, że orzekające w sprawie organy administracji błędnie je zrozumiały i zastosowały, opierając w konsekwencji swoje rozstrzygnięcia na nieprawidłowych założeniach dotyczących istoty uproszczonego planu urządzenia lasu oraz wpływu tego dokumentu na kształtowanie stanu prawnego i faktycznego danego gruntu w toku innych postępowań.
Jednocześnie kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, w tym z pominięciem istotnych okoliczności dotyczących możliwości ponownego wprowadzenia gospodarki leśnej na sporne grunty, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na sposób jej załatwienia.
Zauważyć należy, że orzekającym w sprawie organom administracji umknęła okoliczność, iż uproszczony plan urządzenia lasu – jak sama nazwa wskazuje – jest aktem planowania, a więc jego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej, m.in. w myśl zasad określonych w art. 8 ustawy, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. Aby tak się stało, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro zatem dokument ten ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania.
Inaczej rzecz ujmując, plan powinien odzwierciedlać (ujmować swoją treścią) grunty będące lasami, tj. posiadające definicyjne cechy lasu. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W tym zatem sensie rację mają organy administracji, powołując się na fakt związania przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi. Związanie to dotyczy jednak tylko etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc które grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to natomiast, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, iż charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinny zostać wyłączone z planu bądź też mogą zostać ujawnione takie rozbieżności między stanem ewidencyjnym a rzeczywistym gruntu, który wprawdzie nie kwalifikują danego terenu do wyłączenia z granic planu, ale uzasadniają wpisanie takich rozbieżności do wykazu zawartego w ramach rejestru, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska.
Może to dotyczyć przykładowo ustalenia, że na danym terenie aktualnie nie występuje drzewostan właściwy dla lasu, niemniej jednak jest to stan przejściowy (halizna), gdyż na danym terenie istnieją warunki do dalszego prowadzenia gospodarki leśnej. Tego rodzaju wpis uprawniać będzie wówczas właściwy organ do nałożenia na właścicieli takich działek oraz egzekwowania od nich obowiązków określonych w art. 13 ustawy o lasach, w tym m.in. obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. Inaczej rzecz ujmując, inwentaryzacja ma doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu poszczególnych gruntów, by projektowany plan odpowiadał rzeczywistości, nie stanowiąc wyłącznie powielenia formalnych zapisów ewidencyjnych niemających pokrycia z rzeczywistością. Tylko wówczas będzie bowiem realnie służył prowadzeniu prawidłowej gospodarki leśnej, gdyż będzie obejmować grunty faktycznie będące lasami w rozumieniu przepisów ustawy o lasach.
Podobnemu celowi, co wyżej opisany, służy procedura zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, o której stanowi art. 21 ust. 5 ustawy. W jej trakcie właściciele działek leśnych mogą sygnalizować organowi planistycznemu, że grunt uwidoczniony w ewidencji jako las, a w konsekwencji planowany do objęcia projektowanym planem, nie spełnia cech właściwych definicji takiego gruntu, w związku z czym nie powinien być włączany do terenów objętych takim dokumentem albo też stwierdzone różnice między stanem faktycznym i ewidencyjnym danego gruntu, dotyczące zalesienia, powinny zostać uwzględnione w wykazie rozbieżności uproszczonego planu. Rozstrzygnięcie w zakresie uwzględnienia bądź nie zgłoszonych zastrzeżeń i wniosków następuje – jak miało to miejsce także w niniejszej sprawie – w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją inwentaryzacji czy uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicieli gruntów leśnych nie jest automatyczna zmiana zapisów ewidencyjnych dotyczących takiego gruntu, a jedynie nieuwzględnianie danego terenu w prowadzeniu gospodarki leśnej według określonych ustawą o lasach zadań i celów, co wynika z tego, że grunty te przestały być lasami w rozumieniu ww. ustawy.
Ewidencyjnie jednak grunty takie, jak słusznie wskazały organy w uzasadnieniach swoich decyzji, pozostają opisane w ewidencji jako leśne do czasu zmiany tej kwalifikacji, ale dopiero w rezultacie odrębnie przeprowadzonych postępowań.
Jak zatem wynika z powyższych rozważań, nie ma sprzeczności między cytowanym przez organy stanowiskiem judykatury a szeroko rozumianą procedurą sporządzania planu uproszczonego, niemniej jednak jest między tymi kwestiami ścisły związek. Choć bowiem samo wyłączenie z planu działek na skutek przeprowadzonej inwentaryzacji gruntów lub uznania zgłoszonych zastrzeżeń, wynikające z utraty przez te grunty cech lasu, nie wywołuje automatycznie zmian w zapisach ewidencji budynków i gruntów, to jednak okoliczność ta może stanowić podstawę do wystąpienia przez właściciela wyłączonej z planu działki z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych. W pierwszej kolejności wynika to wprost z art. 20 ustawy o lasach, który przewiduje, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1), jak również, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2).
Po wtóre, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jednocześnie ust. 3a ww. przepisu wskazuje, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje ponadto, że grunty leśne dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;
2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem – Lz, przy czym zgodnie załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Oznacza to, że kwalifikacja działki jako las, w świetle przepisów ustawy o lasach, jest determinantem późniejszych zapisów ewidencyjnych, a nie odwrotnie. W całokształcie potwierdza to więc konstatację, że uznanie na etapie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu, iż dany grunt zapisany ewidencyjnie jako leśny utracił leśny charakter, może stanowić asumpt dla właściciela gruntu do wystąpienia z wnioskiem o korektę zapisów ewidencyjnych.
Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż organy nie mogły, rozpatrując zastrzeżenia skarżących do projektu planu uproszczonego, odwoływać się wyłącznie do zapisów ewidencyjnych, lecz zobligowane były jednoznacznie wykazać, że sporne grunty nie utraciły leśnego charakteru, a więc nie przestały odpowiadać definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach, jeśli uważały, że zastrzeżenia skarżących są niesłuszne. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przypadku, temu obowiązkowi nie sprostały.
Przypomnieć należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powołały się na następujące okoliczności. Na działce nr ew. [...], obręb [...], występują: LsVl - lasy klasy szóstej o powierzchni 0,3776 ha, na działce nr ew. [...], obręb [...], występują: LsVI - lasy klasy szóstej o powierzchni 0,2654 ha. Ponadto działki nr ew. [...] i [...], obręb [...] objęte były ustaleniami Uproszczonego planu urządzenia lasów miasta [...] sporządzonym na okres od 01.01.2009r. do 31.12.2018r. Zinwentaryzowano wówczas drzewostan brzozowy w wieku około 45 lat II klasy bonitacji, o powierzchni 0,6430 ha oraz zaplanowano do wykonania zabiegi trzebieży późnej.
Z kolei w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu miasta [...] na okres 01.01.2019 r. do 31.12.2028 r. na działce nr ew. [...] obręb [...] zinwentaryzowano drzewostan sosnowy w wieku około 110 lat, IV klasa bonitacji, o powierzchni 0,0776 ha, z zaplanowanymi cięciami sanitarnymi oraz zrąb na siedlisku boru świeżego III klasy bonitacji, o powierzchni 0,3000 ha, przewidziany do odnowienia i pielęgnacji, natomiast na działce nr ew. [...] obręb [...] drzewostan sosnowy w wieku około 110 lat, IV klasa bonitacji, o powierzchni 0,2054 ha, z zaplanowanymi cięciami sanitarnymi oraz zrąb na siedlisku boru świeżego III klasy bonitacji, o powierzchni 0,0600 ha, przewidziany do odnowienia i pielęgnacji. Podkreślono również, że z akt spraw znajdujących się w Wydziale [...] Starostwa Powiatowego w [...] wynika, iż 30 lipca 2018 r. dokonano oceny stanu lasu na ww. działkach i uzgodniono zakres prac leśnych polegających na usunięciu 5 szt. brzóz, 1 szt. dębu czerwonego oraz 6 szt. sosen.
Podczas oględzin przeprowadzonych na terenie ww. działek [...] stycznia 2019 r. stwierdzono, że na całości działki [...] obręb [...] w [...], występuje teren pozbawiony roślinności charakterystycznej dla lasów. Brak jest drzewostanu, podszytu oraz runa leśnego. Na części działki nr ew. [...] obręb [...] w [...] o powierzchni 0,0600 ha, brak jest drzewostanu, podszytu oraz runa leśnego. Na tej podstawie – jak można przypuszczać, biorąc pod uwagę treść zawiadomienia organu I instancji z 8 marca 2019 r. – przyjęto, iż na wspomnianych działkach doszło do nielegalnego usunięcia dotychczasowego drzewostanu, a zatem doszło do innego niż leśne użytkowania gruntu, co stanowi wyłączenie gruntu leśnego z produkcji bez wymaganego prawem zezwolenia. Stanowisko takie nie znalazło się ostatecznie w treści decyzji Starosty [...], niemniej jednak spotkało się ze stanowczym sprzeciwem skarżących, wyrażonym w piśmie z 18 marca 2019 r., a mając na względzie, iż decyzja ta nie zawiera żadnej dodatkowej argumentacji przeciwko wnioskowi skarżących, należy przyjąć, iż legło to u podstaw faktycznych wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu tego rodzaju konstatacje nie były uprawnione z punktu widzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem nie zawiera on dowodów, które w przekonywujący sposób potwierdzałyby słuszność sformułowanych przez organ tez. Przede wszystkim jednak stwierdzenia organu nie wiążą się z możliwością udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na spornych gruntach nadal można mówić o występowaniu lasu, w rozumieniu przepisów ustawy, a jeśli nie, to czy stan ten ma charakter przejściowy, tj. grunt stał się halizną, na którą można ponownie wprowadzić roślinność leśną, czy też stan gruntu nie pozwala na ponowne wprowadzenie tam lasu i prowadzenie gospodarki leśnej. Mimo że to właśnie te kwestie są istotą postępowania w przedmiocie zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, organ nie przeprowadził na ich okoliczność praktycznie żadnych dowodów.
Co więcej, organ I instancji w zasadzie zbagatelizował, a organ odwoławczy również nie poddał żadnej ocenie, wspominanych już wcześniej dowodów w postaci protokołu z [...] stycznia 2019 r. z oględzin działek nr [...] i [...] obręb [...] w [...] przeprowadzonych przy udziale przedstawiciela organu, stron postępowania oraz wykonawcy dokumentacji urządzeniowej, jak również dowodu z pisma wykonawcy dokumentacji urządzeniowej przekazanego z 27 listopada 2019 r. przekazanego Staroście [...]. Z powołanych wyżej dokumentów wynika, że na całości działek nr ew. [...] obręb [...] w [...] występuje teren pozbawiony roślinności charakterystycznej dla lasów. Brak jest drzewostanu, podszytu oraz runa leśnego. Elementów tych pozbawiona jest również działka nr [....], a na jej części o pow. 0,2054 ha występują drzewostany różnowiekowe o typie siedliskowy bór świeży, w których gatunek panujący jest w wieku około 110 lat.
Na terenie działek widoczne są ślady jazdy kładami. Powyższe ustalenia legły dalej u podstaw stanowiska wykonawców projektu planu, aby uznać zastrzeżenia wnioskodawców, a przedmiotowe działki wykreślić z projektu, ponieważ są one pozbawione roślinności leśnej w 90%, znajdują się na silnie zurbanizowanym obszarze spenetrowanym przez lokalną społeczność i co istotne – brak jest możliwości odnowienia drzewostanu oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie przedstawiły swojej oceny, czy wobec powyższych ustaleń, których nie negowały poprzez przeprowadzenie innych dowodów, sporne działki odpowiadają nadal swoją charakterystyką definicji lasu, bądź że można na nich – wbrew powołanemu stanowisku – prowadzić dalej gospodarkę leśną, a przez to należy je pozostawić w planie, uwzględniając ewentualne rozbieżności w wykazie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wydanie obu decyzji nastąpiło przede wszystkim z naruszeniem reguł prawidłowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie oceniły należycie zgromadzonego materiału dowodowego. Brak takiej oceny powoduje, że nie jest jasne, czy materiału tego nie należałoby uzupełnić o dalsze dowody. W konsekwencji nie można też uznać, że uzasadnienia obu decyzji zostały sporządzone prawidłowo, tj. z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organy nie wskazały w swych decyzjach żadnych dowodów, które w ich przekonaniu stanowiłyby wiarygodny argument przemawiający za odmową uwzględnienia wniesionych przez skarżących zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, czyli dowodzących, że należące do nich działki nadal można kwalifikować jako las, niezależnie od stanu, w jakim się aktualnie znajdują.
Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. konkretnie art. 21 ust. 5 zd. 2 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Lektura decyzji organów obu instancji, a przede wszystkim sentencji rozstrzygnięcia Starosty [...] prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie orzeczono dokładnie tak, jak nakazuje to powołany wyżej przepis. Kwestią sporną było natomiast dojście przez organy administracji do ustaleń stojących za tak sformułowaną sentencją. Wady z tym związane mają jednak charakter procesowy, a nie materialnoprawny, przy czym nie zmienia to faktu, że zapadłe w sprawie decyzje należało usunąć z obrotu prawnego z powodu podniesionych wcześniej przyczyn.
Ponownie rozpatrując sprawę, należy uwzględnić powyższe ustalenia Sądu. W szczególności zaś organ rozpoznający sprawę będzie zobowiązany do zajęcia merytorycznego stanowiska odnośnie do już zgromadzonego materiału dowodowego i poczyni ustalenia, czy w jego świetle grunty skarżących spełniają ustawowe kryteria kwalifikowania je dalej jako lasu. W przypadku uznania, że obecnie zgromadzony materiał dowodowy jest dla organu niewystarczający do przesądzenia tej kwestii, należy przeprowadzić stosowny dowód z opinii biegłego, który dokona inwentaryzacji spornych działek oraz oceni m.in. stopień ich zalesienia, stan gleby, ściółki oraz innych elementów pozwalających na udzielenie odpowiedzi, czy na danym obszarze możliwe jest wprowadzenie roślinności leśnej oraz prowadzenie gospodarki leśnej. Dopiero uwzględniając wynikające z tego wnioski, organ odniesie się do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń względem projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i wyda decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym.
Mając powyższe na względzie, wobec stwierdzenia, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w wysokości 697 zł składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł powiększone o 17 zł uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa.