Uzasadnienie
- I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia W. G. (dalej "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary na Gminę K., utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.
- II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r., przedstawia się w następujący sposób:
- 1. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art.126 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz.518), dalej "u.g.n." Starosta O. (dalej "Starosta"):
- - nałożył na Gminę K. (dalej "Gminę") karę w wysokości 430 000,00 zł za niezłożenie w przewidzianym ustawowo terminie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacji wcześniejszego zajęcia nieruchomości z uwagi na nagłą potrzebę zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w art.126 ust.1 u.g.n.,
- - zobowiązał Gminę do uiszczenia nałożonej kary na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w przedmiocie wymierzenia kary stanie się ostateczna.
Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał w szczególności, co następuje:
- - w dniu 21 lutego 2014 r. na terenie działki nr [...] w K. (dalej "zajęta nieruchomość" "albo nieruchomość"), stanowiącej własność skarżącego, wystąpiła awaria sieci wodociągowej na odcinku [...],
- - w tym samym dniu Zakład Komunalny w K. dokonał zajęcia przedmiotowej nieruchomości w związku z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w postaci pozbawienia dostaw wody mieszkańców północnej części K,
- - pomimo wynikającego z art.126 ust.5 u.g.n. obowiązku wystąpienia do Starosty w terminie trzech dni od dnia zajęcia nieruchomości z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na to zajęcie, Gmina (której jednostką organizacyjną jest Zakład Komunalny w K.) z wnioskiem takim dotąd nie wystąpiła,
- - przepis art.126 ust.6 u.g.n. obliguje w tej sytuacji Starostę do wymierzenia kary za zwłokę w złożeniu wskazanego wyżej wniosku w kwocie 5.000 zł za każdy dzień tej zwłoki.
- 2. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, wskazując na wystąpienie w rozpatrywanej sprawie kwestii wstępnej w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci konieczności rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w O. Wydział I Cywilny wniosku Gminy z dnia 11 czerwca 2014 r. o zasiedzenie przez Gminę z dniem 1 maja 2009 r. na przedmiotowej nieruchomości służebności przesyłu ewentualnie służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu.
- 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r., zobowiązując jednocześnie Gminę do przedłożenia – niezwłocznie po jego otrzymaniu – prawomocnego postanowienia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia stosownych służebności. Uzasadniając wydane orzeczenie, Wojewoda podzielił stanowisko Gminy wyrażone w odwołaniu od decyzji Starosty, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wniosku o zasiedzenie przez Gminę odpowiedniej służebności na przedmiotowej nieruchomości stanowi kwestię wstępną w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia Gminie kary za niezłożenie wniosku o zajęcie nieruchomości. Związek pomiędzy tymi dwoma postępowaniami wyraża się w tym, że potwierdzenie posiadania przez Gminę w dniu zajęcia nieruchomości tytułu prawnego do nieruchomości (wynikające z orzeczenia sądu powszechnego, uwzględniającego wniosek Gminy o zasiedzenie) prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieistnienia po stronie Gminy obowiązku występowania z wnioskiem, o którym mowa w art.126 ust.5 u.g.n.
- 4. Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. zarzucając Wojewodzie wadliwe uznanie, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania Gminy jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek kwestii wstępnej w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego Wojewoda był związany stanem faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie rozpatrywania odwołania, nie zaś stanem domniemanym, przyszłym czy też hipotetycznym. We wspomnianej dacie Gmina nie wykazała się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości ani zgodą jej właściciela na zajęcie. W tej sytuacji w sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, niezbędne do merytorycznego rozpoznania odwołania Gminy przez Wojewodę.
- III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister rozpoznał zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymując je w mocy, podzielając stanowisko tam zawarte.
- IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra, podtrzymując zarzuty zażalenia.
- V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
- VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków:
- 1. Orzekając w sprawie Minister podzielił ocenę prawną Wojewody, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. w przedmiocie wymierzenia Gminie kary z tytułu niewykonania w terminie przewidzianym w art.126 ust.5 u.g.n. obowiązku złożenia wniosku o zajęcie nieruchomości, wystąpiła przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, polegająca na konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym Minister podzielił stanowisko Wojewody co do wystąpienia w sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, na podstawie wspomnianego wyżej art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko to jest w ocenie Sądu trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
- 2. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zagadnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie. Jakkolwiek w postępowaniu przed Sądem skarżący posiada formalny interes w sprawie, wynikający z samego faktu skierowania do niego zaskarżonego postanowienia Ministra, o tyle kwestią istotną jest przesądzenie, czy skarżącemu zasadnie przyznano status strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Starostę a następnie Wojewodę i Ministra. Podkreślenia wymaga bowiem, że zawieszone postanowieniami Wojewody i Ministra postępowanie, toczące się na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. dotyczy wyłącznie wymierzenia Gminie kary z tytułu niewystąpienia na podstawie art.126 ust.5 u.g.n. o zalegalizowanie zajęcia przedmiotowej nieruchomości w warunkach wystąpienia nagłej potrzeby zapobieżenia szkodzie, uniemożliwiającej wystąpienie o zezwolenie na to zajęcie przed jego faktycznym dokonaniem.
Zauważyć w tym kontekście należy, że o ile decyzja wydana na podstawie art.126 ust.1 u.g.n. (zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, wydawane przez starostę przed dokonaniem tego zajęcia), jak też na podstawie art.126 ust.1 w związku z ust.5 (zezwolenie następcze) ingerują bezpośrednio w sferę uprawnień właściciela nieruchomości, czego bezsporną konsekwencją jest uzyskanie przez właściciela statusu strony postępowania, o tyle związek pomiędzy sferą uprawnień właściciela nieruchomości a postępowaniem prowadzonym na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. ma inną postać. Wiąże się to z faktem, że w sytuacji w której przedmiotem orzekania w sprawie jest wyłącznie wymierzenie kary podmiotowi, który nie dopełnił obowiązku wystąpienia o legalizację zajęcia nieruchomości, a jednocześnie, jak to jasno wskazuje art.126 ust.6 zd. 2, wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, stwierdzić należy, że orzeczenie wydane na podstawie art.126 ust.6 nie wywołuje żadnego bezpośredniego skutku w odniesieniu czy to do będącej w przeszłości przedmiotem zajęcia nieruchomości, czy też jej właściciela.
Nie można zaprzeczyć, że w pewnym stopniu uwarunkowania te dostarczają podstaw do wywodzenia, że wynik takiego postępowania jest z punktu widzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości indyferentny, z czym wiązałby się brak dopuszczalności uznania właściciela za stronę postępowania. W ocenie Sądu jednakże kompletna ocena wpływu postępowania prowadzonego na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. na sytuację prawną właściciela nieruchomości wymaga wzięcia pod uwagę całokształtu następstw prawnych zajęcia nieruchomości na cele wskazane w art.126 ust.1 u.g.n., w tym w szczególności oceny możliwości dochodzenia przez właściciela zajętej nieruchomości odszkodowania z tego tytułu na drodze administracyjnej (art.128 ust.4 u.g.n.). Przyjąć należy, że dopuszczalność dochodzenia takiego odszkodowania jest uzależniona od wcześniejszego wejścia do obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, stwierdzającej fakt zajęcia nieruchomości.
W sytuacji, w której w sprawie nie zostaje wydane uprzednie zezwolenie na zajęcie nieruchomości (art.126 ust.1 u.g.n.), a podmiot, który bez takiego zezwolenia dokonał zajęcia, nie wystąpił następnie o zezwolenie następcze (art.126 ust.1 w związku z art.126 ust.5 u.g.n.), jedynym postępowaniem, w którym dokonuje się ustaleń na okoliczności wystąpienia zajęcia nieruchomości, jest postępowanie z art.126 ust.6 u.g.n. Podkreślić w tym kontekście należy, że stwierdzenie wystąpienia takiego zajęcia stanowi dopiero podstawę do dokonywania w późniejszym, odrębnym administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym ustaleń w odniesieniu do charakteru ewentualnych szkód, wynikających z tego zajęcia. W tej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w oczywistym interesie właściciela nieruchomości pozostaje urzędowe stwierdzenie faktu zajęcia jego nieruchomości w trybie art.126 ust.5 u.g.n. Z uwagi na to, że w okolicznościach wskazanych powyżej stwierdzenie to następuje w postępowaniu przeprowadzanym na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. (stwierdzenie niezalegalizowanego zajęcia warunkuje bowiem nałożenie kary), udział właściciela nieruchomości w tym postępowaniu w charakterze strony, znajduje prawne podstawy.
3. Jak podnosi się w piśmiennictwie prawniczym (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.97 Kodeksu postępowania administracyjnego" Stan prawny: 1 lutego 2015 r., publ. LEX) "Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. (...)."
4. Wbrew stanowisku skargi Sąd przychyla się do oceny organów obu instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła wskazana w obu orzeczeniach kwestia wstępna w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., powodująca konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia Gminie kary. Ewentualne stwierdzenie przez sąd powszechny zasiedzenia przez Gminę ograniczonego prawa rzeczowego na przedmiotowej nieruchomości (w postaci służebności, uprawniającej Gminę do korzystania z nieruchomości w zakresie koniecznym do obsługi infrastruktury wodociągowej), mającego miejsce przed datą podjęcia na przedmiotowej nieruchomości czynności związanych z usunięciem awarii wodociągów, byłoby równoznaczne z kolejno: 1) posiadaniem przez Gminę tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie usunięcia awarii, 2) niezaistnienia w tej sytuacji obowiązku wystąpienia przez Gminę o zezwolenie na zajęcie nieruchomości, 3) bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niewystąpienia o następcze zezwolenie na zajęcie nieruchomości.
5. Zbyt daleko idzie stanowisko skarżącego, że niemożność wylegitymowania się przez Gminę, zarówno w dniu rozpatrywania przez Wojewodę odwołania Gminy od decyzji Starosty, w wyniku którego doszło do zawieszenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego, jak i w dniu orzekania przez Ministra w przedmiocie zażalenia na postanowienie Wojewody, tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, przysługującym w dacie usuwania awarii, obligowała organy do uznania, że tytuł ten Gminie wówczas nie przysługiwał, w konsekwencji czego przesłanki do wymierzenia Gminie przewidzianej prawem kary wystąpiły. Jak już bowiem zaznaczono wcześniej, wskazanie ścisłej definicji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też wskazanie pełnego katalogu takich zagadnień, jest kwestią sporną. Przyjąć wobec powyższego należy, że stosowanie w praktyce orzeczniczej art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może opierać się na wyłącznie abstrakcyjnym pojmowaniu tej instytucji procesowej, abstrahującym od charakteru konkretnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu taka okoliczność niniejszej sprawy, jak obiektywnie duże prawdopodobieństwo zasadności roszczeń Gminy w kwestii potwierdzenia przez sąd powszechny dochodzonego tytułu prawnego do przedmiotowej w zestawieniu z oczywistą, daleko idącą dolegliwością zastosowanej wobec Gminy sankcji administracyjnej (wynikającą z przepisów prawa), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wniosku Gminy o zasiedzenie na przedmiotowej nieruchomości odpowiedniej służebności stanowi w niniejszej sprawie kwestię wstępną w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.