Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również jako: "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia K. T. (dalej także: "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia [...] września 2016r. znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]", utrzymał postanowienie w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia 31 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]". Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2016r. odmówił uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji z uwagi na fakt, iż teren objęty planowaną inwestycją znajduje się w całości w strefie 100 metrów od potoku "bez nazwy". Wnioskowana inwestycja planowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego utworzonego na mocy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1995r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...]. Z [...]. Nr [...], poz. [...]) i podlegającego ochronie na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz.
Województwa [...] nr [...], poz. [...]). Organ I instancji powołał się na zapis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Ochronę taką zapewnia § 3 pkt 1-13 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] wprowadzając określone zakazy, w tym m.in. zakaz (pkt 7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie z definicją zawartą w art.5 pkt 16 a ustawy o ochronie przyrody, organ I instancji przyjął, że rzeką jest każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust.1 pkt 1 c ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne. Ustawa prawo wodne z kolei do cieków naturalnych zalicza rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami.
W takiej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uznał, że uwzględnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w proponowanej formie nie jest możliwe, z uwagi na naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegu potoku, obowiązującego na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego oraz ustawy o ochronie przyrody.
Pismem z dnia 3 października 2016 r. inwestor złożył zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, podnosząc m.in., że działka nr ew. [...] zostanie podzielona i mając - w miejscu przeznaczonym na budowę domu - dostęp do cieku wodnego w ustalonej odległości, nie będzie naruszać zakazu, o którym mowa w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...]. Nadto, ciek wodny "bez nazwy" nie może być uznany za potok czy rzekę, bowiem to "miniaturka sączącej się substancji wody mokrej, i bezbarwnej, która nie posiada uregulowanego koryta".
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymując stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że ciek "bez nazwy", stanowiący działkę nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...], na której mają być posadowione wnioskowane budynki na całej jej długości. Meandrujący charakter cieku świadczy o tym, że jest to naturalny ciek wodny, dopływ potoku [...]. Całość działki nr ew. [...], w tym teren wyznaczony w projekcie decyzji "linią rozgraniczającą teren inwestycji kubaturowej" znajduje się w pasie 100 metrów od tego cieku, co oznacza naruszenie zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Charakter planowanej zabudowy nie pozwala na zastosowanie odstępstw wymienionych w ostatnio powołanym przepisie, bowiem nie służy ona prowadzeniu turystyki wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. T., podnosząc dodatkowo okoliczność, że na pobliskich działkach nr ew. [...], [...],[...] oraz [...] prowadzona jest budowa 3 budynków mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - Burmistrz Gminy [...] - wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2016r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie [...] Parku Krajobrazowego.
Organ rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził dowody m.in. w postaci map, w oparciu o które ustalił, że teren inwestycyjny znajduje się w strefie 100 metrów od potoku "bez nazwy".
W § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]maja 2005r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego wprowadzono katalog zakazów obowiązujących na terenie tego Parku. Planowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia określający, że na terenie Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz.1651 ze zm., dalej: u.o.p.), rzeką jest każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, 1590 i 1651). Ww. art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne wskazuje natomiast, że pod pojęciem cieków naturalnych rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami.
Planowana do realizacji inwestycja narusza więc ww. zakaz. Ww. definicja została wprowadzona do u.o.p., art. 13 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774).
Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie, nie mogły być zastosowane odstępstwa od naruszonego zakazu dotyczące budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, ponieważ budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie mogła być zakwalifikowana do przedsięwzięć służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., u.p.z.p. oraz rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego.
Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, a wnioski jakie z niego wysnuto były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...] w miejscowości [...], położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego
Skarga co prawda nie formułuje zarzutu naruszenia przepisów postępowania, niemniej Sąd z urzędu dokonał oceny prowadzonego przez organy postępowania. Nie dopatrzył się przy tym naruszenia w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Jeśli chodzi o ten ostatni przepis to uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niezwykle obszerne i wyczerpujące. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ szczegółowo wyjaśnił także przesłanki, które spowodowały wydanie tego rozstrzygnięcia. Organ przywołał również przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organy orzekające w niniejszej sprawie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, udowodnienie okoliczności związanych z odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do podniesionej w skardze okoliczności, budowania na pobliskich działkach 3 budynków mieszkalnych, należy stwierdzić przede wszystkim, że ocena prawidłowości tych inwestycji leży poza granicami rozpoznawanej sprawy i nie mogą być przez Sąd ocenione w niniejszym postępowaniu.
Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.