Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2017 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia K. H. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z przeznaczeniem na składowanie narzędzi i płodów rolnych oraz wiaty składowo — garażowej w zabudowie zagrodowej w ramach tworzenia siedliska rolniczego, na terenie części działki o nr. ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2017 r.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 28 lipca 2017 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z przeznaczeniem na składowanie narzędzi i płodów rolnych oraz wiaty składowo — garażowej w zabudowie zagrodowej w ramach tworzenia siedliska rolniczego, na terenie części działki o nr. ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...].
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że działka na której ma być prowadzona inwestycja zlokalizowana jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązują przepisy regulowane Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...]. z 2005 r., nr [...], poz. [...], z późn. zm.), a projekt decyzji jest sprzeczny z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Powołano, że jak wynika z kopii wycinka mapy dla celów projektowych, w odległości ok. 35 m od miejsca planowanej inwestycji znajduje się zbiornik wodny.
Na skutek rozpoznania zażalenia K. H. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że sporne postanowienie wydane zostało na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 106 § 5 oraz art. 124 Kpa. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Powyższe wynika z faktu, że na mapie stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy zaznaczone zostały zadrzewienia, które zlokalizowane są w kierunku zachodnim od wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, w granicach terenu objętego inwestycją (oznaczonego linią ciągłą z kropkami).
Jednocześnie, istnienie zadrzewień zostało potwierdzone w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r., a są to zadrzewienia śródpolne – art. 5 pkt. 27 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla analizowanej inwestycji nie gwarantuje ochrony zadrzewień przed zniszczeniem, ze względu na brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób gwarantujący zachowanie istniejących zadrzewień, na co już wskazywał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ww. postanowieniach z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], oraz z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]. Organ powołał, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania wyjątków wyrażonych w treści zakazu, ze względu na charakter planowanej inwestycji, gdyż przedmiotowa inwestycja nie wiąże się z ochroną przeciwpowodziową, zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego ani budową, odbudową, utrzymaniem, remontów lub naprawą urządzeń wodnych.
Odnośnie możliwości naruszenia zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, Organ odwoławczy podkreślił, że nie zostało to stwierdzone w jednoznaczny sposób w toku postępowania administracyjnego, ponadto organ I instancji wskazał jedynie, że jest to staw, albo starorzecze. Niezależnie jednak od powyższego organ odwoławczy wskazał, że ustalenie powyższego na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie jest konieczne, z uwagi na fakt, iż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z naruszeniem zakazu likwidowania zadrzewień. W odniesieniu do zarzutu odwołania wskazano, że zarówno zbiorniki wodne, jak i obszary wodno-błotne mogą być określone w ewidencji gruntów i budynków (a tym samym również na mapie ewidencyjnej) jako nieużytki (symbol N).
Zakwalifikowanie danego terenu jako nieużytku i takowe jego oznaczenie na mapie ewidencyjnej może (choć nie musi) się wiązać z występowaniem w jego granicach zbiornika wodnego lub obszaru wodno-błotnego. W konkluzji stwierdzono, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest co do zasady prawidłowe, a zatem projekt decyzji nie może zostać uzgodniony w przedmiotowym kształcie.
Skargę na postanowienie wniosła K. H.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
- - art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż projekt decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb [...] nie zapewnia ochrony dla zakazów sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu tj. likwidacji zadrzewień śródpolnych, w sytuacji gdy decyzja zawiera odpowiednie zapisy w pkt 2.2 lit. f;
- - art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie, iż projekt decyzji nie zawiera nieprzekraczalnej linii zabudowy, który wyznaczałby obszar możliwy do zainwestowania, poza istniejącymi zadrzewieniami, podczas gdy projekt decyzji zawiera nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną zgodnie z przepisami prawa, tj. linię będącą nieprzekraczalną granicą od strony pasa drogowego;
- - art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia nr [...] Wojewody poprzez błędne uznanie, iż rolą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest stwierdzenie czy dana lokalizacja inwestycji jest możliwa na terenie chronionym, podczas gdy rolą organu powinno być dopilnowanie, aby projekt decyzji zawierał zapisy dotyczące zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych;
prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
- - art. 15 w zw. z art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie skarżących prawa do rozpoznania kwestii uzgodnienia - w aspekcie zadrzewień śródpolnych - w dwóch instancjach;
- - art. 8 w zw. art. 136 Kpa poprzez zaniechanie rozpoznania czy zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] znajduje zastosowanie w realiach niniejszej sprawy do inwestycji objętej wnioskiem skarżącej lub ewentualne zwrócenie się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego;
- - art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż planowana inwestycja wymaga usunięcia drzew rosnących na działce o nr ewid. [...], w sytuacji gdy drzewa rosnące na przedmiotowej działce znajdują się poza terenem planowanej przez inwestora budowy wykazanej na mapie dołączonej do wniosku;
- - art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowodowej, w szczególności poprzez dowolne uznanie, że istniejące na terenie objętym inwestycją zadrzewienia uniemożliwiają uzgodnienie warunków zabudowy;
- - art. 7 art. 7a, art. 7b i art. 8 Kpa poprzez ponowne zaniechanie rozstrzygnięcia zarzutów określonych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w zakresie naruszenia zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] powodujące przewlekłość niniejszego postępowania, biorąc pod uwagę fakt, że sprawa jest rozpatrywana przez oba organy w tym aspekcie po raz trzeci.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające odpowiadają prawu.
Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8, ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).
Wójt Gminy [...] zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego z przeznaczeniem na składowanie narzędzi i płodów rolnych oraz wiaty składowo-garażowej w zabudowie zagrodowej w ramach tworzenia siedliska rolniczego, na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] z uwagi na fakt, że teren planowanej inwestycji, znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dla tego terenu aktualnym aktem prawnym jest Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia w obszarze zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.
Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy zaznaczone zostały zadrzewienia, które zlokalizowane są w kierunku zachodnim od wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, w granicach terenu objętego inwestycją (oznaczonego linią ciągłą z kropkami). Istnienie zadrzewień jest w sprawie bezsporne. W projekcie decyzji w pkt. 2.2 f powołano, że planowana inwestycja zgodnie z ww. rozporządzeniem położona jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w którym obowiązuje m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.
W ocenie Sądu organ odwoławczy właściwie uznał, że projekt decyzji w zakresie zapisów tekstowych, jak również graficznych pozostaje w sprzeczności z przepisami Rozporządzenia, albowiem nie wprowadza jednoznacznego zakazu likwidacji zadrzewień śródpolnych zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 pkt. 3, a zapisy wynikające z załącznika graficznego nie wykluczają lokalizacji inwestycji na obszarze zadrzewionym. Prawidłowo organ wskazał, że sposób zredagowania projektu decyzji w zakresie pkt. 2.2. f. uzasadnia przyjęcie, że jest to informacja co do zakazów obowiązujących na obszarze inwestycji, natomiast nie gwarantuje w żaden sposób, że realizacja planowanej inwestycji będzie zgodna z tymi zakazami. Sposób określenia warunków zagospodarowania terenu inwestycji w projekcie decyzji winien być na tyle szczegółowy i jednoznaczny, aby nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji w zgodności z przepisami odrębnymi, w tym przepisami z zakresu ochrony przyrody, i nie naruszał zakazów z nich wynikających.
W ten sam sposób warunki te powinny wynikać z załącznika graficznego. W przedmiotowej sprawie została jedynie ustalona w pkt. 2.1. a projektu decyzji linia zabudowy od linii rozgraniczającej drogi gminnej i w odległości 12 m od granic lasu i taka linia została wyznaczona na załączniku graficznym. Natomiast nie została ani ustalona ani wyznaczona linia zabudowy na pozostałym terenie działki (w tym zadrzewionym). Powyższy brak umożliwia w istocie lokalizację obiektów również na terenie zadrzewionym, a więc z naruszeniem zakazu wynikającego z rozporządzenia. Zwrócić należy uwagę, że to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy spoczywa obowiązek przygotowania projektu decyzji zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Organ uzgadniający nie posiada żadnych kompetencji pozwalających mu na ingerencję w zapisy wynikające z nadesłanego projektu, czy też formułowanie dodatkowych warunków.
W przedmiotowej sprawie szczegółowe określenie w projekcie decyzji granic dopuszczalnego terenu inwestycji, bądź zawężenie terenu inwestycji do części obszaru działki pozbawionej lasu i zadrzewień śródpolnych, niewątpliwie byłoby rozwiązaniem korzystnym dla inwestora.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rozstrzygnięcie organu zostało oparte o obwiązujące przepisy prawa.
Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 53 ust. 4 pkt. 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.o.p.z.p., albowiem jak już wskazano w uzasadnieniu organ prawidłowo uznał, że zapisy projektu decyzji nie zapewniają ochrony dla zakazów z § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.o.p.z.p. w zw. z art. § 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wskazać należy, że organ, wbrew twierdzeniom Strony, wskazał na wyznaczenie tej linii od linii rozgraniczającej drogę i na 12 m od linii lasu z tym, że wskazywał również na zasadność wyznaczenia takiej linii na pozostałym terenie inwestycji, w takiej konfiguracji, która uniemożliwiałaby lokalizowanie obiektów na terenie zadrzewionym, a więc gwarantowałaby, że nie dojdzie do naruszenia zakazu likwidowania zadrzewień.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ nie oceniał, czy dana lokalizacja inwestycji jest możliwa na terenie chronionym czy też nie, a badał zapisy projektu decyzji w kontekście zgodności z przepisami rozporządzenia i doszedł do wniosku, że ustalenia decyzji umożliwiają zagospodarowanie terenu z naruszeniem zakazu z § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia.
Brak jest również postaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Postepowanie było prowadzone zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 80 kpa. Organ wnikliwie przeprowadził postępowanie, a materiał zgromadzony w sprawie pozwala na wydanie merytorycznej decyzji. Ocena organu nie jest oceną dowolną, została ona szczegółowo uzasadniona. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ wcale nie stwierdził, że istniejące zadrzewienia uniemożliwiają uzgodnienie warunków zabudowy, czy też że inwestycja wymaga usunięcia drzew. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ dokonywał oceny zapisów nadesłanego projektu decyzji w kontekście zgodności z przepisami odrębnymi, i wypowiadał się tylko i wyłącznie w tym zakresie. Brak było również podstaw do przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zakazu z § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia, skoro zapisy projektu decyzji naruszały zakaz z § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia.
Organ odwoławczy zauważył jednak błędy organu I instancji w prowadzeniu postępowania i dokonywania ustaleń na podstawie nieaktualnych dokumentów, i braku jednoznaczności ustaleń. Dał temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia, wskazując jednocześnie, że stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia byłoby bezprzedmiotowe. Tak więc niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 136 kpa, jak również art. 7, 7a, 7b kpa.
Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 106 § 5 kpa albowiem, jak powołał organ w uzasadnieniu decyzji, kwestia braku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób gwarantujący zachowanie istniejących zadrzewień była przedmiotem rozpoznania w sprawach zakończonych wydaniem postanowień przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].10.2015 r. i [...].03.2016 r.
Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł też uchybień uzasadniających uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.