Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta W. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. na terenie [...] przy al. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 440 m2, powstałą z podziału działki ew. nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KLW nr [...], przejętą na rzecz miasta W. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drugiej jezdni drogi powiatowej [...] na odcinku ul. [...] – [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w wysokości [...] zł.
Wojewoda [...] decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania M. Z., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu, gdyż Prezydent Miasta W. nie jest uprawniony do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
Zasadnicze więc znaczenie dla przyznania legitymacji skargowej ma posiadanie interesu prawnego. Co do zasady uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje podmiotowi, który brał udział w postępowaniu administracyjnym ze względu na przysługujący mu według art. 28 K.p.a. interes prawny.
Prezydent Miasta W. nie mógłby być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną i przejęty na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015r. poz. 1774 j.t.). Według art. 98 ust. 3 tej ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zgodnie z art. 129 ust.1i 5 ustawy odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w odrębnej decyzji w tym przedmiocie.
Stosownie do treści art. 132 ust. 5 ustawy do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta W. sprawujący funkcję starosty wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję przedmiocie ustalenia odszkodowania, który to przedmiot jak wskazano wyżej należy do zadań starosty. Wykonując kompetencję starosty do władczego rozstrzygnięcia sytuacji prawnej innego podmiotu, pełnił więc wyznaczoną przez obowiązujące przepisy rolę organu administracji publicznej jako organu pierwszej instancji. Ta rola w istocie kończy się z chwilą wydania rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie postanowienia kończącego postępowanie i zamykającego drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w danym stanie faktycznym. Niedopuszczalne jest zatem, by prezydent miasta w tym samym postępowaniu występował w roli organu pierwszej instancji, do czego zobowiązują go przepisy, a następnie jako przedstawiciel powiatu kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a więc strona postępowania.
Prowadziłoby to do dalszej niedopuszczalnej zamiany ról, w ewentualnie ponownie toczącym się postępowaniu na skutek sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych przez organy, w którym prezydent miasta powracałby do roli organu pierwszoinstancyjnego, a następnie w sposób dowolny mógłby przyjmować rolę strony, gdyby ponownie nie godził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Właściwy status organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania nie zależy od wyboru tej jednostki, ale wynika z przepisów prawa. Konsekwencją wykonywania zadania zleconego z zakresu administracji publicznej powierzonego staroście jest brak możliwości powoływania się w dalszym toku postępowania na istnienie własnego interesu prawnego stanowiącego przesłankę do bycia stroną postępowania, ze względu na okoliczność, że obowiązek wypłaty odszkodowania ustalanego decyzją obciąża powiat, którą prezydent reprezentuje.
Wykonując zadania z zakresu administracji publicznej organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają własnego interesu, ani nie realizują w ten sposób celu danej jednostki samorządu terytorialnego lecz służą realizacji interesu prawnego stron postępowania.
Należy wskazać, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016r. o sygn. akt I OPS 2/15, którym sąd rozpoznając przedmiotową sprawę jest związany. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że "... powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że "W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".
Z uchwały tej wynika wprost, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejęta pod drogę publiczna, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzje wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4 a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Z tożsamą sytuacją mamy w rozpoznawanej sprawie.
Prezydent Miasta W. nie był stroną postępowania administracyjnego, a organem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie przysługuje mu zatem legitymacja do złożenia skargi na sądu administracyjnego, bowiem nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej.
Przeciwne stanowisko podważałoby obiektywizm organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego i prowadziło do przyznania jednostce samorządu terytorialnego szerszej ochrony, aniżeli przysługuje podmiotom, których interesom ma służyć wykonując zadania z zakresu administracji publicznej i o których sytuacji prawnej samodzielnie rozstrzyga.
W ocenie sądu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a skarga jest niedopuszczalna. Brak legitymacji procesowej do wniesienia skargi jest na tyle oczywisty, że nie wiąże się z potrzebą dokonywania ustaleń w postępowaniu merytorycznym w zakresie posiadania przez organ interesu prawnego w odniesieniu do skarżonej decyzji organu odwoławczego. Wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r. II OSK 2300/12, LEX nr 1270197).
Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł jak w sentencji.