Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia [...]października 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego do wysokości VIII kondygnacji na całej powierzchni budynku na działce nr ew. [...]w obrębie [...]położonej przy ul. [...]na terenie dzielnicy [...]w W. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła Mieszkaniowa Spółdzielnia W. "[...]." z siedzibą w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.
Planowana inwestycja ma miejsce w obszarze centrum W. z zabudową mieszkaniowo-usługową. Teren planowanej inwestycji znajduje się w rejonie skrzyżowania ulic [...]i [...]a projektowane przedsięwzięcie polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkaniowego do wysokości VIII kondygnacji. W toku postępowania inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa tj. pozytywną opinię zarządcy ulicy [...] (Zarządu Dróg Miejskich) oraz pozytywną opinię [...]Konserwatora Zabytków, według której nadbudowa obiektu przy ul. [...]doprowadzi do wyrównania wysokości z sąsiadującym budynkiem przy ul. [...]po jego nadbudowie do wysokości VIII kondygnacji, na którą to nadbudowę została już wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nr [...]z dnia [...]czerwca 2006 r. Działka ewidencyjna nr [...], na której znajduje się budynek, którego podwyższenie projektuje inwestor, jest w użytkowaniu wieczystym Mieszkaniowej Spółdzielni W. "[...]".
Jej usytuowanie to wschodnia strona skrzyżowania ulic [...]i [...]pomiędzy VI - kondygnacyjnym budynkiem Spółdzielni Mieszkaniowej P. i III - IV kondygnacyjnymi budynkami Ambasady [...]. Dokonana analiza obszaru potwierdziła spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość budynku i jego elewacji została zapewniona w odniesieniu do budynku położonego przy ul. [...]po jego nadbudowie. SKO kontrolując uprzednio wydaną decyzję w tej sprawie zajęło stanowisko, że budynek w sąsiedztwie nie może stanowić odniesienia dla projektowanej inwestycji dotąd aż zamierzona jego nadbudowa nie będzie
IVSA/Wa319/09 sfinalizowana co najmniej w stanie surowym. Uwzględniając to stanowisko organ stwierdził, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej są obecnie zabudowane w sposób wykluczający spełnienie wymagań określonych we wniosku inwestora. W szczególności nie może został spełniony wymóg wynikający z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że planowana inwestycja narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Mieszkaniowej Spółdzielni W. "[...]" od powyższej decyzji -utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, który ma być nadbudowany przy ul. [...] (obecnie VI - kondygnacyjny) znajdują się budynki: V - kondygnacyjny Spółdzielni P. oraz III i IV -kondygnacyjne budynki Ambasady [...], które nie pozwalają ustalić warunków zabudowy dla nadbudowy projektowanej inwestycji do VIII - kondygnacji. SKO stwierdził, że wprawdzie budynek P. przy ul. [...]przewidziany jest do nadbudowy i ma mieć docelowo VIII kondygnacji ale do czasu zrealizowania tej nadbudowy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.
W obszarze analizowanym istnieją zrealizowane już budynki VIII i X kondygnacyjne w rejonie skrzyżowania ul. [...]i [...]ale z uwagi na ochronę ładu przestrzennego budynki te mogą być odniesieniem w ograniczonym zakresie ze względu na odległość i inny kontekst urbanistyczny tych budynków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO wniosła Mieszkaniowa Spółdzielnia W. "[...]".
W skardze zarzuca błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że w jej ocenie, nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji bo Spółdzielnia P. ma
IV SA/Wa 319/09 decyzję przewidującą nadbudowę jej budynku przy ul. [...]do VIII kondygnacji a jest to budynek bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji. Nie można się dopatrzeć naruszenia ładu przestrzennego w sytuacji, w której najpierw Spółdzielnia "[...]" otrzyma decyzję i zrealizuje nadbudowę a później Spółdzielnia P. zrealizuje nadbudowę swojego budynku na podstawie posiadanej już decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.
Zasadniczą kwestią do rozważenia i rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest czy projektowana inwestycja polegająca na nadbudowie istniejącego już budynku VII
- - kondygnacyjnego przy ul. [...] do VIII - kondygnacyjnego spełnia wymóg ustawowy tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m. in. następującego warunku:
- - co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W literaturze przedmiotu powyższy wymóg jest określony jako zasada dobrego sąsiedztwa. Wymóg ten uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego wymogu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa więc konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej
IV SA/Wa 319/09 zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona wówczas, gdy nowej zabudowy nie da się pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Pojęcia działki sąsiedniej nie należy rozumieć wąsko i ograniczać tylko do terenu bezpośrednio graniczącego z działką, na której inwestor planuje realizację swego zamierzenia. Przeciwnie, pojęcie to należy odnieść do terenów położonych w okolicy tworzących całość urbanistyczną, a ściślej do terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że normatywne pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (wyrok NSA II OSK 838/07 z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 617/07 z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 1440/05 z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 551/05 z dnia 22 czerwca 2006 r.).
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji odnosiły wysokość projektowanego budynku i jego elewacji, wyłącznie do budynku położonego w bezpośrednim sąsiedztwie na nieruchomości przy ul. [...], który to budynek w obecnym stanie ma VI kondygnacji. Z tego faktu wywiodły, że projektowana nadbudowa do VIII kondygnacji nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Wąskie rozumienie sąsiedztwa jak to błędnie przyjęły organy, prowadzi do znacznego rygoryzmu i ogranicza możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planów miejscowych.
Przyjęcie pojęcia sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość oznacza, że działką sąsiednią może być każda nieruchomość znajdująca się w obszarze analizowanym, a nie tylko nieruchomość bezpośrednio granicząca z działką inwestora. Wyniki prawidłowo sporządzonej analizy obszaru powinny pozwolić rozstrzygnąć czy projektowana zabudowa da się pogodzić z istniejącym już zagospodarowaniem terenu czy też nie.
IV SA/Wa 319/09
W przedmiotowej sprawie dwukrotnie sporządzono analizę zagospodarowania terenu. Obie analizy, w ocenie Sądu, nie są prawidłowe i nie dają podstaw do stwierdzenia, że projektowana nadbudowa nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Zarówno w załączniku nr 2 (wyniki analizy) do decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...]czerwca 2007 r., jak i do decyzji nr [...]z dnia [...]października 2008 r. brak jest analizy sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze. Autor opracowania odniósł się wyłącznie do zabudowy na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. W ponownej analizie wskazał, że w obszarze analizowanym istnieją już zrealizowane budynki VIII i X kondygnacyjne w rejonie ul. [...]i [...]. Budynki te według urbanisty mogą być odniesieniem do projektowanej nadbudowy ale tylko w ograniczonym zakresie ze względu na odległość i inny kontekst urbanistyczny. Na załączniku graficznym do wyników analizy, budynki te nie zostały oznaczone i ich dokładnej lokalizacji nie da się ustalić.
Tak ogólnikowe stwierdzenie niczego nie wyjaśnia. Nie wiadomo w jakiej odległości są położone od projektowanej nadbudowy i czy tworzą z nią urbanistyczną całość. W każdym razie taki wynik analizy nie jest wystarczający dla dokonania oceny, że projektowana nadbudowa nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa i narusza ład przestrzenny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do zamieszczenia tego ogólnikowego stwierdzenia zawartego w analizie i bez jakichkolwiek rozważań przyjął, że jest to wystarczające uzasadnienie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Stanowiska tego podzielić nie można. Cytowane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w § 7 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Powyższy przepis wskazuje, że autor opracowania jako specjalista w zakresie urbanistyki ma obowiązek dokonania analizy sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze i na podstawie wyników analizy, zajęcia stanowiska, czy projektowana inwestycja narusza ład przestrzenny. Wyprowadzone z analizy wnioski wymagają należytego uzasadnienia.
Rozstrzygnięcia organów dotyczące kwestii czy projektowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie może cechować dowolność, powinno być racjonalnie wywiedzione i wynikać z analizy obszaru.
IV SA/Wa 319/09
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyżej przedstawioną ocenę. Wobec tego, że nie wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na rozstrzygnięcie zostały dostatecznie wyjaśnione, co łączy się z nieprawidłową analizą obszaru, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.