Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz F. G. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0657 ha oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - granica powiatu [...] od km 324+772 do km 379+110 z wyłączeniem odcinka [...] - [...] od km 346+803,80 do km 356+700, nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0657 ha przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz F. G. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0657 ha oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 26 lutego 2011 r.
Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. H. K. wystąpiła do Wojewody [...] w sprawie wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Do wniosku załączono postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że H. oraz H. małż. K. nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...] powiecie [...], województwie [...], składającej się z działek oznaczonych obecnie numerami [...] o pow. 0,0657 ha i [...] o pow. 0,0112 ha.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] pismem z dnia 22 października 2012 r. wezwał na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. H. K. do sprecyzowania podania poprzez wskazanie, czy wnioskuje o weryfikację ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r.
Pismem z dnia 23 maja 2014 r. pełnomocnik H. K. złożył do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4, 5, 8 k.p.a. We wniosku podniesiono, że H. K. bez swojej winy nie była stroną postępowania i została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Ponadto, zdaniem pełnomocnika wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, tj. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...]. Podniesiono również, że decyzja została wydana w oparciu o orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, tj. skorygowano błędny zapis w KW nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła H. K. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 148 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca wniosła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. po upływie terminu, w sytuacji gdy skarżąca stosownie do pouczenia organu zawartego w piśmie z dnia 22 października 2012 r. sprecyzowała swój wniosek z dnia 30 lipca 2012 r. oraz 10 września 2012 r. pismem pełnomocnika z dnia 23 maja 2014 r. Podniesiono, że organ nie zakreślił terminu do sprecyzowania wniosku, natomiast pouczył wnioskodawcę o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej.
Ponadto, zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, przez co organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego przesłanek wznowienia postępowania powołanych w podaniu przez skarżącą, naruszył zasadę działania organu na podstawie przepisów prawa oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.
W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzeniu zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 sierpnia 2015 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że stosownie do art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Minister zauważył, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, iż termin do złożenia przez H. K. wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 upłynął w dniu 28 czerwca 2012 r., natomiast termin do złożenia wniosku przez H. K. o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 30 listopada 2012 r. Wojewoda stwierdził, że wniosek z dnia 23 maja 2014 r. został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.
Organ drugiej instancji ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe. Podniósł, że jak wynika z akt sprawy, H. K. dowiedziała się o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. skutkującej wznowieniem postępowania w dniu 28 maja 2012 r. W tym dniu stało się ostateczne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że H. I. oraz H. małżonkowie K. nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność nieruchomości położnej w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], województwie [...] składającej się z działek oznaczonych obecnie numerami [...] o pow. 0,0657 ha i [...] o pow. 0,0112 ha. Termin do złożenia przez H. K. wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. upłynął zatem w dniu 28 czerwca 2012 r. Odnośnie przesłanki wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zauważył, że pełnomocnik w piśmie z dnia 3 września 2014 r. wskazał, że strona o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dowiedziała się w dniu 30 października 2012 r. Zatem, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 30 listopada 2012 r.
Minister stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. został nadany w dniu 23 maja 2014 r., co wskazuje na niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Podniesiony w zażaleniu zarzut, dotyczący zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ uznał za nieuzasadniony, bowiem gdyby nawet przyjąć, że pismo H. K. z dnia 24 lipca 2012 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania, to zostało ono złożone po upływie ustawowego terminu. Zdaniem organu, podanie z dnia 24 lipca 2012 r. nie mogło stanowić wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w tym czasie wnioskodawczyni o wydanej decyzji nie wiedziała. Właściwy wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. został złożony w dniu 23 maja 2014 r. Z treści wniosku sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika nie wynika, aby był on uzupełnieniem podania z dnia 24 lipca 2012 r. Ponadto, w ocenie organu, kwestia określenia terminu do sprecyzowania wniosku, jak również roszczenia strony na drodze cywilnej nie mają związku z ustaleniem terminów zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływa na wynik sprawy, tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 w zw. z 148 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I Instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, które to rozstrzygnięcie oparto na błędnym przyjęciu, iż doszło do przekroczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania,
- - art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a poprzez obarczenie skarżącej konsekwencjami błędnego pouczenia organu I instancji,
- - art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 k.p.a., art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego przesłanek wznowienia postępowania powołanych w podaniu przez skarżącą, naruszenie zasady działania organu na podstawie przepisów prawa w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,
- - art. 147 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania z urzędu, pomimo istnienia materialnoprawnych podstaw wznowienia postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Podniosła, że sprecyzowanie wniosku skarżącej, wynikającego z pism z 30 lipca 2012 r. oraz 10 września 2012 r., nastąpiło na skutek pisma jej pełnomocnika z dnia 23 maja 2014 r., oznaczonego jako podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. i miało miejsce dopiero po oddaleniu apelacji skarżącej przez Sąd Okręgowy w [...], II Wydział Cywilny w sprawie [...], w której Sąd odesłał skarżącą na drogę postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę działanie skarżącej w zaufaniu do wskazań organu I instancji, nie można mówić o uchybieniach skarżącej w dochowaniu terminu, którego organ nie wyznaczył.
Ponadto, zarówno organ I instancji, jak i II instancji dysponowały postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] stwierdzającym, iż H. oraz H,. małżonkowie K. nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...] składającej się z działek oznaczonych obecnie numerami [...] o pow. 0,0657 ha i [...] o pow. 0,0112 ha. Spełniona została zatem przesłanka uprawniająca do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję oraz decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (zapis w KW nr [...], który stwierdzał w wyniku omyłki, iż właścicielem działki nr [...] jest F. G.).
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz F. G. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0657 ha oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Kwestionowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Stosownie do art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12). Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tym samym, stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2336/10).
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. został nadany w dniu 23 maja 2014 r. Tymczasem, przyjąć należy, że skarżąca dowiedziała się o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. w dniu 28 maja 2012 r., gdy stało się ostateczne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] stwierdzające, iż H. oraz H. małżonkowie K. nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność nieruchomości położnej w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], województwie [...] składającej się z działek oznaczonych obecnie numerami [...] o pow. 0,0657 ha oraz [...] o pow. 0,0112 ha.
Zatem, termin do złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. upłynął w dniu 28 czerwca 2012 r. Odnośnie zaś przesłanki wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 3 września 2014 r. wskazał, że strona o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dowiedziała się w dniu 30 października 2012 r. Zatem, termin do złożenia wniosku przez H. K. o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 30 listopada 2012 r.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy, że gdyby nawet przyjąć, że pismo skarżącej z dnia 24 lipca 2012 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., zostało ono również złożone po upływie ustawowego terminu – jak wskazano powyżej. Przedmiotowe podanie nie mogło natomiast stanowić wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w tym czasie wnioskodawczyni o wydanej decyzji nie wiedziała, jak wynika z ww. pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 3 września 2014 r. Okoliczność braku określenia przez organ terminu do sprecyzowania wniosku, jak również prowadzone przez stronę postępowanie na drodze cywilnej pozostają bez wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Reasumując, orany obu instancji prawidłowo oceniły, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, skutkiem czego orzeczono o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.