Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]od decyzji Zarządu [...]m. [...] z dnia [...]maja 2017 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na lokal użytkowe (biura) w budynku przy ul. [...]na działkach ewidencyjnych o numerach [...]i [...]w obrębie [...]w [...]w [...]- Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 19 kwietnia 2017 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na lokal użytkowy (biura) w budynku przy ul. [...]na działkach ewidencyjnych o numerach [...]i [...]w obrębie 5[...] w [...]w [...].
Decyzją z dnia [...]maja 2017 r., nr [...], Zarząd [...]m. [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]wskazując, iż decyzja jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu wskazano, iż przedmiotowa decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. W cenie odwołującej, organ ustalający warunki zabudowy dokonał wadliwej oceny okoliczności faktycznych i nie przeprowadził właściwej analizy niezbędnej do ustalenia kontynuacji funkcji dla planowanego zamierzenia. W szczególności nie uwzględniono, iż:
- 1) planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową podstawową funkcją mieszkalną obiektu budowlanego i nie da się z nią w praktyce pogodzić; na nieruchomości panuje wyraźne rozgraniczenie między dominującą strefą mieszkalną a strefą usługową, która zlokalizowana jest w dolnej części parteru i lokale usługowe mają osobne wejścia od ulicy, a planowana inwestycja dotyczy lokalu mieszkalnego zlokalizowanej w górnej parteru, posiadającego wejście wyłącznie od klatki schodowej;
- 2) projektowana inwestycja o charakterze wyłącznie użytkowym nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkalną, zwłaszcza że planowany lokal użytkowy znajduje się obok istniejących lokali mieszkalnych;
- 3) nowowprowadzana funkcja usługowa istotnie ograniczy obecną podstawową funkcję mieszkalną budynku, w tym jej bieżącą realizację, rozwój i kontynuację, a wręcz zdominuje ją całkowicie;
- 4) zamierzona inwestycja będzie niewątpliwie w różny sposób, w znacznym zakresie i stopniu oddziaływać uciążliwie na otoczenie, a przede wszystkim utrudni korzystanie z nieruchomości właścicielom lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także,jak w niniejszej sprawie - na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm.), której przepisy wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.
W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- - teren ma dostęp do drogi publicznej;
- - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego zbędna jest analiza parametrów architektoniczno-urbanistycznych budynku (analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich), natomiast analizy wymaga zakres kontynuacji funkcji zabudowy.
Dlatego zarówno w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 530/07, niepubl.), jak i w doktrynie (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck 2008, s. 498) dominuje pogląd, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie, wydanie decyzji przez organ I instancji zostało poprzedzone analizą funkcji terenu (sporządzoną przez uprawnionego architekta), a wyniki analizy w formie opisowej i graficznej zostały dołączone do decyzji. Z akt wynika, iż w sposób prawidłowy wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w przedstawionym zakresie. Z powyższej analizy wynika wprost, iż w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami towarzyszącymi (głównie w parterach), jak i zabudowa usługowa, głównie z zakresu szkolnictwa wyższego, biur i administracji oraz wielofunkcyjna - [...]. W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym występują lokale gastronomiczne, handlowe, biurowe, np. kancelarie prawne, usługowe - salon piękności, cukiernia, grawer, punkt ksero, klub muzyczny.
Ponadto ustalono, iż w budynku przy ul. [...][...] znajdują się lokale usługowe: gastronomiczne, administracyjne, biuro prawne, biuro projektowe z branży IT, studio fotograficzne, salon fryzjerski, serwis i wypożyczalnia sprzętu sportowego.
Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 269/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na tym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uwzględnił w przeprowadzonej analizie, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami i zabudowa usługowa. Zatem zasadnie stwierdzono, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji biurowej występującej w obszarze analizowanym. Wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ścisłe rozumianej kontynuacji funkcji dominującej - funkcji mieszkaniowej. Organy wzięły pod uwagę, że taka funkcja zabudowy (mieszkalna) występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą.
Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu biur, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na terenach sąsiednich, jak również w samym budynku.
Na marginesie organ wskazał, iż w [...]powszechną praktyką jest lokalizowanie biur w lokalach położonych w budynkach mieszkalnych (np. budynki mieszkalne w rejonach ulic [...],[...],[...], u l. [...][...],[...]itp.).
W ocenie Kolegium, zostały spełnione wszystkie wymogi w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarówno z punktu 1 tego przepisu, jak też pozostałych (które nie były sporne): dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie budynku, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych.
Podkreślono, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest wykazanie celowości danej inwestycji, a jedynie ustalenie czy jest ona możliwa do realizacji w danym terenie.
Pozostałe zarzuty nie miały wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Dlatego też, wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Z decyzją tą nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie;
- 2. art. 8 kpa, poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników;
- 3. art. 15 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji,
Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej parametrów, co doprowadziło do wydania decyzji w zaskarżonym kształcie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga m.in. zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Stąd też, wobec powtórzenia w skardze zasadniczego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącego uprzednio przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji, powołać się należy na powyżej przytoczone wywody z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Jak słusznie wskazał organ, art. 61 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zasadnie też podniósł organ, że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego zbędna jest analiza parametrów architektoniczno-urbanistycznych budynku, tj. analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich, natomiast analizy wymaga zakres kontynuacji funkcji zabudowy.
Sąd w pełni podziela pogląd, że wymaganie dostosowania nowej zabudowy do starej nie znajduje zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części, w takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.
Wydanie decyzji w niniejszej sprawie zostało poprzedzone prawidłową analizą funkcji terenu. Wynika z niej, iż w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami towarzyszącymi (głównie w parterach), jak i zabudowa usługowa, głównie z zakresu szkolnictwa wyższego, biur i administracji oraz wielofunkcyjna ([...]). W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym występują lokale gastronomiczne, handlowe, biurowe, np. kancelarie prawne, usługowe - salon piękności, cukiernia, grawer, punkt ksero i klub muzyczny. Ponadto w budynku przy ul. [...] znajdują się lokale usługowe: gastronomiczne, administracyjne, biuro prawne, biuro projektowe z branży IT, studio fotograficzne, salon fryzjerski, serwis i wypożyczalnia sprzętu sportowego.
Bezsporne w sprawie było, iż nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy lokal nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Lokal ten ma powierzchnię 167,5 m2 i jest położony na parterze budynku, w którym są 72 lokale mieszkalne i 16 lokali użytkowych. Ponadto planowana inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia [...]Konserwatora Zabytków i Zarządu Terenów Publicznych.
Strona skarżąca zupełnie pomija fakt, że planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy wyłącznie jednego lokalu, co nie ograniczy istotnie dominującej funkcji mieszkaniowej. W tym przypadku z natury rzeczy nie będzie to "wręcz dominacja całkowita". Zasadniczo Wspólnota nie wskazała nawet na czym polegać miałoby utrudnianie korzystania z nieruchomości właścicielom lokali mieszkalnych, a ewentualny zwiększony ruch osób będzie dotyczył tylko fragmentu części wspólnych budynku. Zdaniem Sądu strona wyolbrzymia takie ewentualne uciążliwe oddziaływanie na otoczenie, bowiem lokale użytkowe (w szczególności biura) są wykorzystywane w określonych godzinach dnia i to z wyłączeniem dni wolnych.
W ocenie Sądu, bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje podkreślane przez skarżącą rozróżnienie na tzw. parter niski i wysoki oraz kwestia usytuowania wejścia do przedmiotowego lokalu, tj. z klatki schodowej, a nie z ulicy.
Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa uznać trzeba określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu będzie stanowiła kontynuację funkcji biurowej, występującej w tym budynku oraz w obszarze analizowanym.
Należy stwierdzić, że organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i w art. 77 kpa. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że zdaniem Sądu - organ II instancji w należyty sposób zbadał sprawę w granicach wyznaczonych przez zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa wskazać należy na zakończenie, że zgodnie z wymogiem tego przepisu, zaskarżona decyzja została we właściwy sposób uzasadniona, co wynika z powyższych ustaleń. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.