Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. R, C. R i W. D. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.
Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w K. w rejonie ul. [...], obj. lwh [...], oznaczoną jako parcele l.kat. [...] o pow. 910 m2 oraz [...] o pow. 1475 m2, której właścicielem był R. L..
P. M., W. R., C. R. i W. D. - spadkobiercy poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości R R. złożyli w dniu [...] sierpnia 1994 r. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nr [...] i [...]. We wniosku podnieśli, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ w dniu jego wydania R. R. nie żył.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W. R., C. R. i W. D. w dniu [...] czerwca 2001 r. zaskarżyły tę decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1429/05 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i poprzedzającą ja decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego stronami są m.in. właściciele lokali znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem.
Zatem w rozpoznawanej sprawie przymiot strony posiadają właściciele 64 wydzielonych nieruchomości lokalowych położonych na terenie wywłaszczenia. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pominął tych właścicieli, co oznacza że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uchylenia tych decyzji.
W konsekwencji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, do czasu ustalenia następców prawnych po F. S., W. S., Z. J., E. B. oraz S. M. (właścicieli wydzielonych nieruchomości lokalowych). Organ, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., zobowiązał "potencjalnych spadkobierców" zmarłych do wszczęcia, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych lub przedłożenia notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia po zmarłych.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżące złożyły wniosek o podjęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Zakwestionowany pogląd wyrażony przez WSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r., według którego stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu są właściciele lokali znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem. W związku z tym nieustalenie do tej pory następców prawnych Z. J. – właściciela nieruchomości lokalowej wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości, nie jest przeszkodą do podjęcia i kontynuowania postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał swoje stanowisko w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r. Nie może więc prowadzić postępowania dotyczącego legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, jeżeli nie są ustaleni wszyscy następcy prawni osób dysponujących prawem własności nieruchomości lokalowej i związanego z tym prawem udziału w prawie do gruntu. Organ jest związany tym wyrokiem i nie może kwestionować jego prawidłowości.
Minister podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że jako właściciel lokalu i współużytkownik wieczysty działki nr [...] w dalszym ciągu jest ujawniony zmarły Z. J.. Ustalił również, że nie toczy się i nie toczyło się postępowanie w sprawie o nabycie spadku po zmarłym Z. J. oraz dotychczas nie został sporządzony notarialny akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że nie ma określonych w art. 97 § 2 k.p.a., podstaw prawnych do podjęcia postępowania w niniejszej sprawie.
W. R., C. R. i W. D. w skardze na to postanowienie zarzuciły organowi odwoławczemu:
- 1) naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 100 § 3 i art. 100 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy niewykonanie przez strony zobowiązania nałożonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2011 r. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy o stwierdzenie nabycia spadków po zmarłych stronach postępowania w myśl art. 100 § 2 k.p.a. obligowało organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i do załatwienia sprawy;
- 2) naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych spadkobiercy zmarłych właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości, nie są stronami tego postępowania.
Na tej podstawie wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżące podkreśliły, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie jest zawieszone od przeszło 3 lat. Skarżące nie posiadają informacji na temat koligacji rodzinnych zmarłych stron postępowania, danych osobowych i adresów ich potencjalnych spadkobierców. W sytuacji gdy oni uchylają się od prawnego uregulowania spraw spadkowych, skarżące są pozbawione prawa do merytorycznego zakończenia postępowania.
Zdaniem skarżących w rozpoznawanej sprawie organ jest zobowiązany zastosować art. 100 § 2 k.p.a. Ten przepis stanowi, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej, załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, ze sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie podlegają uchyleniu z powodu stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy).
Rozważania należy poprzedzić uwagą, że podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należy więc przede wszystkim ocenić, czy istnieją dalej przyczyny zawieszenia. Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 483). Jeżeli więc w chwili zawieszenia postępowania nie zachodziła żadna z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Innymi słowy – nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, lecz tylko wyciągniecie wniosku z tego, że sytuacja która uzasadniała zawieszenie nie istnieje.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. W. Jakimowicz, o kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny", 2003, nr 10, s. 29 i n.).
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie istniało zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego zależało załatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Śmierć zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem powoduje konieczność dokonania ustaleń faktycznych, a nie prawnych (por. wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Po 750/98, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo).
W tej sytuacji rozważyć należało skutki braku ustalenia podmiotów – następców prawnych Z. J. – właściciela nieruchomości lokalowej wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości, pod kątem zapewnienia należytego ich udziału w postępowaniu. Strona skarżąca argumentowała w skardze, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym i nie ma wpływu na złożenie wniosku o wszczęcie tego postępowania przez uprawnione podmioty.
Zgodnie z art. 10 k.p.a. obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym obciąża organ administracji publicznej, co istotnie odróżnia to postępowanie od cywilnego, nakładającego liczne obowiązki w tym względzie na strony (m.in. art. 177 § 1 pkt 6 k.p.c.). Realizacją tej zasady postępowania administracyjnego jest m.in. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Według tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmieci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Przepis art. 30 § 5 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności, w razie śmierci strony, podjąć próbę wezwana spadkobierców do udziału w sprawie. W razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu (a więc gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi), jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA oz w Poznaniu z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Po 750/98, OSP z 2000 r., z. 4, poz. 61).
Wynika z tego, że śmierć strony stanowiłaby przesłankę zawieszenia postępowania jeżeli nie są spełnione negatywne przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 § 5 k.p.a. (nieobjęcie spadku) W niniejszej sprawie takie okoliczności zachodzą, zatem organ powinien podjąć postępowanie i wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z tych wszystkich względów nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Należy powtórzyć, że skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie są uzasadnione. Skoro nie zachodziło w sprawie zagadnienie wstępne, nie było podstaw do badania, czy organ powinien zastosować art. 100 § 2 k.p.a. i samodzielnie rozstrzygnąć to zagadnienie.
Odnośnie drugiego zarzutu skargi Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany w tej sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1429/05 i nie może na nowo formułować ocen w zakresie kręgu uczestników postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.