Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 – Prawo o prokuraturze oraz art. 8 § 1 i art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia "[...]" w części w zakresie § 3 ust. 1 i 2 ww. uchwały.
Powyższej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie zasad naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, poprzez uzależnienie możliwości napraw pojazdów od spełnienia kryterium braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, które to sformułowanie ma zbyt ogólny charakter oraz wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego.
Uzasadniając powyższy zarzut, Prokurator wskazał, że postanowienie zawarte w § 3 ust. 1 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym "Mycie (z wyłączeniem samochodów ciężarowych) pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane na terenie nieruchomości (...)", należy ocenić jako stanowiące istotne naruszenie prawa, ponieważ Rada Gminy nie ma możliwości postawienia warunków w postaci tego, że mycie dotyczy wyłącznie określonej kategorii pojazdów, gdyż w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe.
W odniesieniu do § 3 ust. 2 uchwały, stanowiącego że: "Właściciel pojazdu samochodowego może dokonywać napraw (z wyłączeniem napraw blacharsko-lakierniczych) związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, takich jak: wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, poza warsztatem naprawczym, pod warunkiem, że czynności te nie powodują zanieczyszczenia wód lub gleby, a także przedmiotowe naprawy nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości (...)", Prokurator również stwierdził, iż takie postanowienie stanowi o wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zadaniem gminy było zatem wskazanie warunków, aby opisane wyżej czynności były dopuszczalne, zwłaszcza w zakresie warunków zapewniających usuwanie powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Rada gminy nie ma natomiast upoważnienia do sformułowania w regulaminie zezwolenia na dokonywanie wyłącznie określonej kategorii napraw.
Mając na względzie powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 i 2 wskazanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania; przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.
Organ gminy stwierdził, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej argumenty są słuszne. Wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego organ gminy uzasadniono tym, że organ w zakresie własnych kompetencji dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową w zakresie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami.
Przy piśmie z [...] czerwca 2020 r. Rada Miejska w [...] przysłała uchwałę nr [...] tegoż organu z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], uchylającą zaskarżoną uchwałę. Uchwała ta został opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2020 r. poz. [...]) z 14-dniowym vacatio legis.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił zarzuty Prokuratora podniesione względem zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia "[...]". Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że sprawowana przez Sąd kontrola odnosi się do zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego podjęcia.
Ponadto stwierdzenie nieważności aktu w całości lub części wywołuje skutek ex tunc (z mocą wsteczną), a zatem ewentualne rozstrzygnięcie w tym zakresie ma wpływ na wszystkie zdarzenia, które były następstwem zastosowania postanowień danego aktu od jego wejścia w życie aż do rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność. Uchylenie poszczególnych postanowień danego aktu lub poszczególnych jego postanowień mocą innego aktu wywołuje natomiast skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Tym samym instytucja stwierdzenia nieważności ma w tym przypadku charakter gwarancyjny i należało ją zastosować mimo tego, że uchwała, której postanowienia zostały zaskarżone została uchylona i zastąpiona nową regulacją prawną.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne.
Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia lub je przekraczające stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.
Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.
Sąd w pełni podzielił zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do kwestionowanych i cytowanych wcześniej postanowień zawartych w § 3, w istocie załącznika do przedmiotowej uchwały, a nie – jak błędnie wskazywano w skardze – samej uchwały. Prokurator słusznie bowiem wskazał, iż doszło w tym przypadku do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, co należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d ustawy (w skardze Prokurator błędnie powołuje się na lit. c ww. przepisu), regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z przepisu tego wynika, że do kompetencji rady gminy należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi.
Ponadto, na jego podstawie, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Z przepisu tego nie wynika zatem upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw, jak również rodzajów pojazdów, które mogą być myte lub naprawiane poza miejscami wskazanymi powołanym przepisem ustawy. Trafnie zatem podnosi prokurator, że swoiste wykluczenie (zawarte w ust. 1 § 3) spod regulacji regulaminowej samochodów ciężarowych stanowi niedopuszczalne wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego.
Zgodzić należy się także z argumentacją Prokuratora, którą Sąd przyjmuje za własną, że o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego świadczą postanowienia zawarte w § 3 ust. 2 regulaminu, ponieważ rada gminy nie została na mocy art. 4 ust. 2 lit. d ustawy upoważniona do określania zakresu tudzież kategorii dozwolonych napraw, co istotnie ingeruje w prawa podmiotowe jednostki. Nadto słusznie Prokurator wytknął organowi gminy naruszenie kwestionowanym przepisem regulaminu wymogu precyzji tekstu aktu normatywnego i posłużenie się pojęciami zbyt ogólnymi, aby adresaci zawartej w nim normy mogli się do niej zastosować. Organ gminy przewidział bowiem, że dozwolone jest dokonywanie tylko takich napraw, które nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a więc odwołał się do kategorii prawnie nieokreślonej, a nadto subiektywnie ocennej. Tymczasem uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uznając więc, że w ramach zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w § 3 ust. 1 i 2 załącznika uchwały prawodawca lokalny przekroczył zakres upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnił celu, któremu ma służyć norma upoważniająca, a nadto sformułował tę regulację w sposób nieprecyzyjny, Sąd stwierdził nieważność całego § 3.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.