Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe "[...]" M. S., określanego dalej jako "Skarżący", utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]. Organ pierwszej instancji wskazaną decyzją wymierzył karę biegnącą za przekroczenie w porze dnia, dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...].
Przytoczony przez organ w zaskarżonej decyzji stan sprawy przedstawiał się następująco.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwany dalej "[...] WIOŚ", decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], ustalił M. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe "[...]" M. S., S., K., wymiar kary biegnącej, w wysokości 56,85 zł/dobę, za przekroczenie w porze dnia o 5,0 dB dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], oraz ustalił początkowy termin naliczania kary biegnącej na dzień [...] listopada 2018 r.
Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. M. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowce "[...]" M. S., zwany dalej "Stroną" odwołał się od decyzji [...] WIOŚ, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wydanej decyzji Strona zarzuca naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej zwanej: "K.p.a."), w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie pełnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w tym, nieokreślenie powierzchni poszczególnych działek, znajdujących się w sąsiedztwie prowadzonego przez Przedsiębiorcę zakładu, a przez to jej powierzchowne rozpoznanie oraz arbitralne stwierdzenie, że teren chroniony akustycznie ma charakter zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, co skutkuje przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia o 5 dB.
Skarżący podnosi, iż otaczający zakład teren, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem w tej sytuacji, zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą P.o.ś.", oceny, czy dany teren należy do terenów chronionych akustycznie, właściwe organy dokonują, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do powierzchni sąsiadujących działek, terenu po byłym PGR. zabudowań gospodarczych, czy też jej posesji. W jego ocenie to kryterium powierzchni, a nie ilość posesji przesądza o tym, jaki rodzaj terenu przeważa, a nadto zabudowa wokół jego posesji, to zabudowa zagrodowa, a nie jednorodzinna. Dla zabudowy zagrodowej obowiązują wyższe wskaźniki hałasu w porze dnia, tj. LAeq d = 60 dB.
Skarżący wskazał, że w dniu 9 stycznia 2019 r. wybuchł pożar, który zniszczył znaczną część zakładu. W związku z powyższym produkcja w wymiarze takim, jaki miał miejsce w dniach kontroli jest niemożliwa, co zapewne wpływa na poziom hałasu emitowanego przez zakład.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], orzekł, iż hałas emitowany w wyniku działalności zakładu Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" M. S., zlokalizowanego w miejscowości [...], nie może przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wyrażonych wskaźnikami hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości:
- — LAeq D = 50 dB dla pory dnia (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia, kolejno po sobie następujących - od 6°° do 22°°),
- — LAeq n = 40 dB dla pory nocy, przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy - od 22°° do 6°°), na granicy najbliżej położonego terenu chronionego akustycznie, tj. posesji nr [...] położonej w miejscowości [...] (działka nr [...] obręb ewidencyjny [...]).
W dniach od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez M. S., w ramach której, akredytowane Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] (posiadające Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego Nr [...], wydany przez Polskie Centrum Akredytacji), wykonało w dniu [...] listopada 2018 r. w porze dnia, pomiary kontrolne hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji maszyn i urządzeń w zakładzie zlokalizowanym w m. [...]. Przedmiotowe pomiary hałasu wykonane zostały zgodnie z metodyką referencyjną, zawartą w załączniku nr 7 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego", do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. poz. 1542, z późn. zm.) - w dacie orzekania.
Organ podniósł, że stwierdzony w punkcie pomiarowym nr 1, zlokalizowanym na granicy terenu chronionego akustycznie (posesja nr [...] w m. [...], wskazana w decyzji Starosty [...]), na wysokości 4 m nad poziomem terenu, poziom hałasu wynosił 55,0 dB i przekraczał dopuszczalny poziom hałasu, ustalony decyzją Starosty [...] o 5,0 dB. Sprawozdanie z pomiarów Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wraz z protokołem z pomiaru NR [...], potwierdzające przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, stanowi załącznik do protokołu kontroli NR [...].
Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy P.o.ś., administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa wart. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Natomiast z godnie z art. 300 ust. 1 ustawy P.o.ś., po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje, decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], [...] WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia, dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu.
Ponadto powyższym pismem [...] WIOŚ poinformował Stronę, o możliwości składania uwag i wyjaśnień, w terminie 7 dni, od dnia otrzymania pisma. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], [...] WIOŚ, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości składania uwag i wyjaśnień, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. [...] WIOŚ nieprawidłowo skierował powyższe zawiadomienia do Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowe "[...]" M. S., zamiast do M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod wskazaną firmą, jednakże decyzja rozstrzygająca sprawę została prawidłowo oznaczona i doręczona M. S.. Nie kwestionował on błędnego oznaczenia, zawartego w zawiadomieniu, oraz skorzystał z przysługującego mu środka odwoławczego.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy [...] WIOŚ, na podstawie przepisów art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1 art. 300 ust. 1, 2 i 4 i art. 315 ustawy P.o.ś. oraz przepisów obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2017 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2018 (M. P. poz. 982), wydał zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r.
W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska powyższa decyzja [...] WIOŚ, wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska. Wykonane w dniu [...] listopada 2018 r., w porze dnia, pomiary kontrolne hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji maszyn i urządzeń w zakładzie zlokalizowanym w m. [...], bezspornie wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, ustalonego decyzją Starosty [...]. Zgodnie z art. 315 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska kary, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 5 (administracyjne kary pieniężne za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu zintegrowanym, poziomów hałasu), wymierza się odrębnie dla pory dnia i pory nocy, natomiast zgodnie z art. 315 ust. 2 tej ustawy, przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, przyjmuje się przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia lub pory nocy.
Ponieważ przedmiotowe pomiary hałasu wykonane zostały tylko w jednym punkcie pomiarowym, zatem przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stwierdzone w tym punkcie, jest postawą do ustalenia wymiaru kary biegnącej. Ze Sprawozdania z pomiarów Nr [...] wynika, iż stwierdzone w porze dnia, przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego równoważnym poziomem hałasu wynosi 5,0 dB. Jest to przekroczenie w skali doby. Zgodnie z załącznikiem nr 5 do ww. obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2017 r. jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia, w przedziale "od 1 dB do 5 dB" wynosi 11,37 zł, za każdy dB przekroczenia. Organ przedstawił następujące wyliczenie: 5,0 dB/dobę x 11,37 zł/dB = 56,85 zł/dobę i jest zgodny z ustaleniami [...] WIOŚ.
Jednocześnie poinformował, że termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana został ustalony prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 300 ust. 4 pkt 3 ustawy P.o.ś. Ze Sprawozdania z pomiarów Nr [...] wynika, iż pomiary hałasu zostały zakończone w dniu [...] listopada 2018 r. o godzinie 12, zatem organ prawidłowo określił termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana na dzień [...] listopada 2018 r.
Zdaniem organu zarzuty Strony, dotyczące nieprawidłowego przyjęcia przez [...] WIOŚ kwalifikacji terenów chronionych akustycznie, sąsiadujących z terenem, na którym zlokalizowany jest zakład są nietrafne. Wyjaśniając to stanowisko organ podał, iż dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego z zakładu, a także tereny chronione akustycznie, na których te poziomy nie powinny być przekroczone, są określone decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Uwagi w powyższym zakresie, mogły być zatem zgłaszane w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], w sprawie ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu.
Natomiast [...] WIOŚ, realizując zadanie określone w art. 2 ust. 1 pkt 1b, ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm.), w ramach kontroli, przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., sprawdzał, czy dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia, określony decyzją Starosty [...], w wysokości 50 dB, nie został przekroczony na terenach chronionych akustycznie, wskazanych również w decyzji Starosty [...]. Poziom ten został przekroczony o 5 dB.
Uwaga Strony, że w dniu 9 stycznia 2019 r. wybuchł pożar, który zniszczył znaczną część zakładu, przez co produkcja nie odbywa się w takim wymiarze, jaki miał miejsce w dniach kontroli, co z kolei ma wpływ na poziom hałasu emitowanego przez zakład, w ocenie organu, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, które dotyczy ustalenia wymiaru kary biegnącej, na podstawie pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2018 r. Nadto w zaskarżonej decyzji [...] WIOŚ, Strona została poinformowana, że kara biegnąca będzie naliczana do dnia stwierdzenia z urzędu, lub na wniosek Strony, że przekroczenie uległo zmianie lub ustało.
W skardze, wystosowanej dnia 3 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. S., wskazał on na naruszenie:
- 1) art. 7, w związku z art. 77 K.p.a., oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie pełnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieokreślenie powierzchni poszczególnych działek, znajdujących się w sąsiedztwie zakładu prowadzonego przez skarżącego, a przez to powierzchowne rozpoznanie i arbitralne stwierdzenie, że teren chroniony akustycznie ma charakter zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a przez to naruszenie również art. 115 P.o.ś., zgodnie z którym oceny, czy dany teren należy do terenów chronionych akustycznie, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania, tego i sąsiednich terenów;
- 2) naruszenie art. 189 f 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżący podniósł, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., o dopuszczalnym poziomie hałasu jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia faktu, że zabudowa wokół jego zakładu jest to zabudowa zagrodowa, dla której powinny być ustalone inne normy dopuszczalnego poziomu hałasu. Wielkość dopuszczalnego poziomu hałasu ma wpływ na ustalenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, co z kolei przekłada się na wymiar kary biegnącej.
W ocenie Skarżącego, nieprawidłowo ustalono wielkość dopuszczalnego poziomu hałasu, tak, jak dla terenów zabudowy jednorodzinnej. Skarżący wskazuje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.
Ponadto Skarżący argumentował, że nałożenie na niego kary po dniu 9 stycznia 2019 r., kiedy to spalił się jego zakład, jest rażąco niesprawiedliwe. Skarżący dołączając do skargi postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygnatura akt [...]. "o umorzenia śledztwa w sprawie sprowadzenia zdarzenia zagrażającego mieniu w wielkich rozmiarach, mającego postać pożaru, jaki miał miejsce 9 stycznia 2019 r. w miejscowości [...], w województwie [...], na terenie przedsiębiorstwa "[...] PPHU M. S.", w którym podano, że spowodowane przez pożar szkody oszacowano pomiędzy 6 a 8 mln zł, zarzuca, iż w niniejszej sprawie organ nie zastosował przepisu art. 189 f § 1 pkt 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę z dnia 7 lutego 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, choć Sąd nie podziela zasadności wszystkich argumentów, które zostały powołane przez Skarżącego. W ocenie Sadu doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.
Spór między stronami sprowadza się do oceny czy w rozpoznanej sprawie istnieje podstawa do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jednym z elementów sporu jest zatem zasadność zastosowania art. 189 f K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Warunkami, obligującymi organ do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej jest więc znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organ nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie tezy, dotyczącej przytoczonego przepisu, zarówno w aspekcie tego, czy naruszenie miało charakter znikomy (organ odniósł się do naruszeń stwierdzonych podczas działań kontrolnych). Podobnie nie odniósł się do spełnienia drugiej z przesłanek, a więc zaprzestanie naruszania prawa, choć skarżący podnosił wyraźnie zmianę w sposobie funkcjonowania zakładu, wynikającą z pożaru i przedstawił dokumenty obrazujące ten fakt.
Ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań, obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (patrz: Dudziak Sławomir. Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32.).
Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" zasadne jest odwołanie się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej zawartych w art. 189 d pkt 1 K.p.a. (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189(f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jeszcze inny pogląd (Cebera Agata i Firlus Jakub Grzegorz. Art. 189(f). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019) nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:
- – wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;
- – wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;
- – wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Sąd podkreśla, że dokonania powyższej analizy nie jest uzależnione od wniosku strony, ale jest obowiązkiem organu, umotywowanym realizowaniem zasady praworządności i niedyspozytywnym (ius cogens) charakterem przesłanek.
Kolejna kwestia, którą organ pominął odnosi się do przewidzianego w art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. wymogu zaprzestania naruszania prawa, co implikuje zastosowanie tego przepisu wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu. Powyższe zaś oznacza, że przepis ten mógłby być podstawą odstąpienia do wymierzenia kary w rozpoznanej sprawie. Jest to, zdaniem Sądu, koncepcja o tyle słuszna, że w przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, z uwagi na ich specyfikę, nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Delikt się bowiem popełniło raz, nie można go popełnić więcej razy, nie można też stanu naruszenia cofnąć. Z tej racji organ powinien również wziąć pod uwagę okoliczności, na które powołują się skarżący, w postaci spalenia się w dniu 9 stycznia 2019 r. zakładu, emitującego hałas, wraz z maszynami.
Nadto w doktrynie wskazuje się (tak W. Chrościelewski (red), Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex) na trzeci przypadek niecelowości karania administracyjną karą pieniężną ustawodawca wiąże z innymi, niewymienionymi wyżej stanami rzeczy, pod warunkiem że pozwoli to na spełnienie celów kary (art. 189 f § 2 K.p.a.). Ocena spełnienia tych celów wymaga w tym przypadku uprzedniego przedłożenia przez stronę dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (tamże). W tym celu organ prowadzący postępowanie może, w drodze niezaskarżalnego postanowienia, wyznaczyć stronie termin do przedstawienia tych dowodów, ze wskazaniem terminu i sposobu powiadomienia, o którym mowa w art. 189 f § 2 pkt 2 K.p.a. Zrealizowanie tych warunków przesądza o odstąpieniu od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu, które ma walor informacyjny i którego celem jest "zmniejszenie ryzyka powtórnego naruszenia prawa w przyszłości" (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 75).
Ponadto w rozpoznanej sprawie organ nie ustalił, czy wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189 f § 2 i 3 K.p.a. Przepisy te (§ 2 i 3) dają możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione kryteria.
W powyższym aspekcie Sąd wskazuje, że istota art. 189 f K.p.a. przejawia się w nienakładaniu kary pieniężnej na sprawcę deliktu i poprzestaniu wyłącznie na jego pouczeniu, pomimo że w konsekwencji naruszenia prawa doszło względem niego do aktualizacji odpowiedzialności deliktowej (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 2; L. Staniszewska, Administracyjne..., s. 220; M. Jabłoński [w:] Kodeks..., red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189 f, nb 1; A. Krawczyk [w:] Kodeks..., red. Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, s. 999). Oznacza to, że zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu per se, a jedynie uchyla jego karalność, co podkreśla H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Lex.
Reasumując - w ocenie Sądu – analiza sprawy przeprowadzona przez organy jest zbyt ogólna, z uwagi na a wykluczenie a priori zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. Co prawda Sąd nie podziela prezentowanego w skardze stanowiska, że skarżący może w niniejszym postępowaniu kwestionować decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Jednak może skutecznie kwestionować brak analizy organu wydającego zaskarżoną decyzję, kierując się założeniem, że aby prawidłowo ustalić czy cele wymierzenia kary administracyjnej zostały w danym przypadku spełnione, należy poza oczywistym zidentyfikowaniem celu, jaki spełniać ma konkretna administracyjna kara pieniężna, zidentyfikować także cele, jakie zostałyby zrealizowane w przypadku poprzestania na pouczeniu, przy jednoczesnym usunięciu naruszenia prawa lub powiadomieniu właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.
Nadto należy mieć na względzie dokonanie porównania, czy cele, dla których kara administracyjna ma być nałożona, pokrywają się z tymi, jakie osiągnięte zostaną w razie poprzestania na pouczeniu. Jeżeli zamierzenia te się pokrywają, to przyjąć należy, że odstąpienie od ukarania i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (por. Cebera Agata i Firlus Jakub Grzegorz. Art. 189(f). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.)
Wskazanych wyżej ocen organ jednak nie przeprowadził. Tak więc stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f K.p.a. jest przedwczesne, ponieważ organ nie dokonał analizy przesłanek, w odniesieniu do naruszenia, za które wymierzył skarżącemu karę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję w całości.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy dokonają oceny spełnienia celów nałożenia kary w wyżej wyjaśnionym zakresie i po jej dokonaniu podejmą działania przewidziane w omówionych przepisach.