Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/04

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na podstawie art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 2, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych / t.j. z 2000 r. Dz. U. nr 23, poz. 295 ze zm. /, art. 104 k.p.a. oraz przepisów:

1. - rozporządzenia Ministrów Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych / Dz. U. nr 47, poz. 299 /,
2. - rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze / Dz. U. nr 52, poz. 315 /,
3. - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm./,
4. - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. nr 75, poz. 690 /,
5. - art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej / t.j. z 1998 r. Dz. U. nr 90, poz. 575 ze zm. /, rozbudowę cmentarza wyznaniowego uzgodnił bez uwag. W uzasadnieniu decyzji podano, iż ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu poprzedniej decyzji organ I instancji mając na uwadze załącznik graficzny do pisma Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] marca 2003 r. oraz aneks nr [...] do opinii geologicznej opracowanej przez mgr inż. W. B. uznał, iż spełnione są wymogi przewidziane wyżej powołanymi przepisami do rozbudowy cmentarza wyznaniowego w S. Skrajne granice cmentarza jak wynika z załącznika graficznego są oddalone o 150 m od posesji A. i M. małżonków G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny w W. po rozpatrzeniu odwołania A. i M. małżonków G. od w/w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 113 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i z urzędu sprostował w niej oczywiste omyłki w ten sposób, że:
6. - z podstawy prawnej decyzji wykreślił przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
7. - merytorycznemu rozstrzygnięciu "orzekam rozbudowę cmentarza wyznaniowego uzgodnić bez uwag" nadał brzmienie "wyrażam zgodę na rozbudowę cmentarza na działce nr [...] w S. w części przylegającej do ulicy [...] z zachowaniem odległości od budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., co najmniej 150 m". w uzasadnieniu decyzji podano, iż zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Parafia Rzymsko-Katolicka w S. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy cmentarza, nie musiała, więc składać ponownego wniosku w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z informacji uzyskanej z Urzędu M. w S. cmentarz będzie służył wszystkim mieszkańcom S. Także opinia geologiczna nie musi być sporządzana w formie postanowienia, gdyż stanowi wyłącznie materiał pomocniczy do oceny sanitarnej terenu przewidzianego pod zamierzenie inwestycyjne. Zarzut, co do zbyt małej odległości, co do budynków od strony ulicy [...] jest bezzasadny, gdyż w tej ulicy jest wodociąg i odległość wynosi 70 m. Natomiast z urzędu należało sprostować oczywiste omyłki w decyzji organu I instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A. i M. małżonkowie G. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, § § 2, 3 i 6 rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 lipca 1959 r. oraz art. 106 § 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podano, iż wnioskodawcą w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym powinna być Parafia Rzymsko-Katolicka w S. jako administrator cmentarza a nie gmina S. Ponadto opinia geologiczna sporządzona w przedmiotowym postępowaniu została sporządzona na zlecenie Parafii i skarżący nie mogli w stosunku do niej podnieść zarzutów gdyż powinna być sporządzona w formie postanowienia. W skardze wniesiono również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podtrzymał swoja dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2004 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 /.

Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione.

Jak wynika z treści art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych decyzję o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego podejmuje właściwa władza kościelna po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej / Dz.U. nr 29, poz. 154 ze zm. / stanowi, że: Parafie mają prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych. Z powyższego wynika, iż właściwy organ parafii według prawa kościelnego powinien podjąć stosowną decyzję o budowie lub rozszerzeniu cmentarza a następnie wystąpić do powiatowego inspektora sanitarnego o wyrażenie zgody. Racjonalność postępowania wskazywałaby, na to, ażeby takie postępowanie poprzedzało postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż bez zgody inspektora sanitarnego wyrażonej w formie decyzji w samodzielnym postępowaniu administracyjnym nie będzie mógł być realizowany proces inwestycyjny.

W przedmiotowej sprawie Parafia Rzymsko-Katolicka w S. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na poszerzeniu cmentarza parafialnego, którego jest zarządcą a dopiero Gmina S. po wydaniu powyższej decyzji wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mając na uwadze fakt, iż Parafia brała udział w przedmiotowym postępowaniu, była adresatem rozstrzygnięć, sam fakt, iż nie złożyła wniosku nie może skutkować uchyleniem decyzji, chociaż prawidłowy tok postępowania powinien przebiegać w sposób przedstawiony na wstępie uzasadnienia. Także zarzut, co do konieczności sporządzenia opinii geologicznej w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 jest niezasadny. Z treści art. 106 § 1 k.p.a. wynika:, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Natomiast treść § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że należy zbadać przed wydaniem decyzji niektóre zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze, nie jest, więc spełniony wymóg uzależnienia wydania decyzji od stanowiska innego organu, gdyż w przedmiotowym postępowaniu opinię wydaje nie organ, ale biegły posiadający wiadomości specjalne. Jednakże postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z wymogami działu II rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności strona powinna być powiadomiona o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 79 k.p.a. Opinia taka powinna odpowiadać na wszystkie zagadnienia przedstawione w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, znajdująca się w aktach sprawy opinia nie wypowiada się w kwestii zawartość węglanu wapnia oraz stopnia kwasowości ponadto została sporządzona na zlecenie wnioskodawcy a więc przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, co niewątpliwie pozbawiło skarżących możliwości podniesienia zarzutów w stosunku do treści opinii a tym samym brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania a ponadto jej główna część pochodzi z 2000 r. i dotyczy innego obszaru, jej aktualizacja w formie aneksów nie spełnia wymogów przewidzianych powołanymi wyżej przepisami.

Jeżeli już organ zdecydował się na taką formę aktualizacji to zdaniem Sądu niezbędne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron i biegłego, ażeby rozwiane zostały wszelkie wątpliwości. Zastrzeżenia budzi również mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy oznaczenie odległości cmentarza od zabudowań skarżących i studni znajdującej się na ich posesji. Z załączonego planu wynika, iż obydwie odległości wynoszą po 150 m a już umiejscowienie powyższych obiektów na planie nasuwa istotne wątpliwości, co do prawidłowości pomiarów.

Zastosowana przez organ II instancji metoda eliminacji błędów popełnionych przez organ I instancji w formie sprostowania oczywistych omyłek w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jest nieprawidłowa. Zmiana treści decyzji administracyjnej może nastąpić w drodze zmiany decyzji, sprostowania bądź uzupełnienia, przy czym każda z tych instytucji dotyczy innych kwestii, jest regulowana innymi przepisami i dokonuje się w innym trybie. Tryby te nie wykluczają się wzajemnie i nie są konkurencyjne względem siebie. Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 KPA może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Różnica między "zmianą decyzji" a sprostowaniem decyzji wynika z tego, czy decyzja jest dotknięta wadą istotną, czy też nieistotną, co decyduje również o formie rozstrzygnięcia - decyzją lub postanowieniem. W przedmiotowej sprawie organ II instancji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. eliminuje z podstawy prawnej część przepisów oraz zmienia merytoryczne rozstrzygnięcie, są to podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż faktycznie decyzja organu I instancji w tym zakresie była błędna, a nie do sprostowania oczywistej omyłki. Organ I instancji jako podstawę prawną powołuje przepisy rozporządzenia lub ustawy nie wskazując konkretnych artykułów lub paragrafów, taka praktyka jest niedopuszczalna w świetle art. 107 § 1 k.p.a.

Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. art. 200, 205 i 209 w/w ustawy.