Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również "Skarżący") było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również "Organ", bądź "Kolegium") z [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości 50 000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych w celu przymuszenia.
Zaskarżone postanowienie Kolegium wydało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Marszałek Województwa [...] (dalej również "Marszałek Województwa") decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko.
Skarżący przy piśmie z [...] grudnia 2014 r. złożył wykonany na swoje zlecenie przegląd ekologiczny.
Marszałek Województwa pismem z [...] lutego 2015 r. (upomnienie nr [...]) wezwał Skarżącego do prawidłowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] stycznia 2014 r. i wskazał m.in. że złożony przegląd ekologiczny nie spełnia wszystkich wymogów ustalonych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 238 tej ustawy) i wymaga uzupełnienia z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających ? art. 135 ust. 1 ww. ustawy.
W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżący stwierdził, że obowiązek wskazany w decyzji z [...] stycznia 2014 r. nie podlega egzekucji, a decyzja została w całości wykonana.
Marszałek Województwa [...] sierpnia 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji z [...] stycznia 2014 r., a postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2016 r., a sprawa przekazana Marszałkowi Województwa do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] maja 2016 r. Marszałek Województwa nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozwalają na zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenie lub wykonania zastępczego, przy czym nie określają wprost kolejności stosowania ww. środków egzekucji. Marszałek Województwa wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku i ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. Dodał również, że przegląd ekologiczny został w znacznej części wykonany i brak było podstaw do zlecenia wykonania zastępczego, z uwagi na potrzebę współpracy ze Skarżącym. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny w celu przymuszenia Marszałek Województwa wyjaśnił, że postępowanie Skarżącego prowadzi do przedłużenia sprawy dotyczącej prawidłowego wykonania przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej [...] i pomimo licznej korespondencji, obowiązek ten nie został wykonany.
Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z [...] maja 2016 r. i podniósł, że do czasu rozpatrzenia zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone.
Ponadto Skarżący wywiódł, że skoro grzywna w celu przymuszenia jest dochodem budżetu państwa to niezasadnym jest stosowanie tego środka egzekucyjnego względem niego jako państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej i centralnego organu administracji rządowej działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.
Co więcej, w ocenie Skarżącego, zastosowany środek egzekucyjny jest niewspółmiernie uciążliwy, a Marszałek Województwa nie wyjaśnił jaki jest koszt uzupełnienia opracowania o żądane dokumenty. Zdaniem Skarżącego okoliczność ta powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań w przedmiocie wysokości grzywny w celu przymuszenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z [...] maja 2016 r.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że posiada wiedzę z urzędu, że postanowieniem z [...] maja 2017 r. [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z [...] września 2015 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. W rozstrzygnięciach tych uznano, że obowiązek opisany w tytule wykonawczym, wbrew stanowisku Skarżącego, nie został spełniony.
Dalej Kolegium wskazało, że Marszałek Województwa wielokrotnie wzywał Skarżącego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2014 r. i wyjaśniał jakie braki zawiera złożony przegląd ekologiczny. Kolegium podkreśliło również, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej powinien uczynić zadość ww. obowiązkowi niezwłocznie, w terminie określonym www. decyzji bez konieczności stosowania środków przymusu.
W ocenie Kolegium istotne w sprawie było również to, że Skarżący w znacznej części obowiązek ten wykonał tj. przedłożył przegląd ekologiczny, który nie może być wykorzystany do zastosowania rozwiązań technicznych i organizacyjnych, mających na celu wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania akustycznego na środowisko drogi ekspresowej. Z tego względu - w ocenie Kolegium - środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego nie byłby celowy i zasadny. Wykonanie nowego przeglądu ekologicznego przez podmiot trzeci najpewniej przewyższałby znacznie koszty konieczne do uzupełnienia i poprawienia przeglądu ekologicznego przez Skarżącego.
W konkluzji Kolegium wskazało, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest odpowiednią formą nacisku na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz adekwatną do charakteru i wagi nałożonego obowiązku, jak również rodzaju i charakteru podmiotu, który ten obowiązek powinien wykonać. Kolegium podkreśliło, że nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wywiódł skargę na postanowienie Kolegium z [...] listopada 2017 r.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.
1. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co skutkowało nierozpoznaniem przez Organ istoty sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.,,
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa z [...] maja 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy zostało ono wydane w trakcie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa,
3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego o charakterze najłagodniejszym, co skutkowało błędnym zastosowaniem tego środka egzekucyjnego,
4. art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie z urzędu, że przegląd ekologiczny nie spełnia wszystkich wymagań wynikających z art. 238 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy właściwa analiza tego dokumentu doprowadziłaby do wywiedzenia, że realizuje on cel w jakim został sporządzony.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł m.in. o:
- - uchylenie postanowienia Kolegium z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r.
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej również p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2018 r. nie naruszają przepisów postępowania w stopniu obligującym do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności i celowości zastosowania wobec Skarżącego wymienionego w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Skarżący nie zgodził się z nałożoną grzywna w celu przymuszenia i podniósł, że wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją z [...] stycznia 2014 r., tj. sporządził przegląd ekologiczny dla drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko. Dlatego, w ocenie skarżącego, Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem zaniechało wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności nie rozważyło istoty oraz celu jaki przyświeca obowiązkowi sporządzenia przeglądu ekologicznego przy ocenie kompletności przeglądu ekologicznego. Powyższy zarzut - zdaniem składu orzekającego - nie może odnieść zamierzonego skutku. Okoliczność, czy Skarżący prawidłowo wykonał decyzję (a faktycznie przegląd ekologiczny) w istocie stanowi podstawę zarzutu, o którym mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] sierpnia 2015 r. Tymczasem ani Kolegium, ani Marszałek Województwa jako organy egzekucyjne, decydując o nałożeniu na Skarżącego grzywny w celu przymuszenia, stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie były zobligowane do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Z treści zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że Skarżący skorzystał z instytucji przewidzianej w powyższym przepisie i wniósł zarzuty do postępowanie egzekucyjnego. Postępowanie te zostało zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], a następnie było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postępowanie prowadzone pod sygn. akt IV SA/W 1812/17).
Ponadto Skarżący sformułował wobec Organu zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że Organ prowadził postępowanie egzekucyjne mimo, że 4 września 2015 r. zostały wniesione zarzuty w odniesieniu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego w powyższym trybie następuje z mocy prawa i nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia w tym przedmiocie, zgodnie z art. 56 § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. R. Hauser, W. Piątek w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 236). Celem powyższej regulacji jest tymczasowa ochrona dłużnika, która trwa od zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (jest to termin początkowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego) do wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu (jest to termin końcowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego). Oznacza to tym samym, że organ egzekucyjny przy podejmowaniu konkretnych czynności zobligowany jest do wzięcia pod uwagę stan istniejący w chwili jej podejmowania przez pryzmat czy nastąpiło zdarzenie o którym mowa w art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co do zasady, pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne (art. 58 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny może jednak uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw (§ 2 powołanego przepisu). Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (§ 3 powołanego przepisu). Wykładnia systemowa art. 35 § 1 w zw. z art. 58 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozwala przyjąć, że w okresie zawieszenia postępowania organ egzekucyjny nie może podejmować nowych czynności egzekucyjnych, np. podejmować czynności zmierzających do przymusowego ściągnięcia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczonej w terminie.
Nie ma natomiast przeszkód, aby organ wyższego stopnia, właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, powstrzymywał się od rozpoznania tego środka zaskarżenia.
Dlatego Sąd przychyla się do stanowiska Skarżącego, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącego uległo zawieszeniu na skutek wniesienia przez niego w piśmie z [...] września 2015 r. zarzutów w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z treści zaskarżonego postanowienia Kolegium wynika jednak, że sprawa dotycząca zarzutów Skarżącego w odniesieniu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego (prowadzona pod sygnaturą [...]), została zakończona postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymującym w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] września 2015 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (tj. [...] listopada 2017 r.) postępowanie w sprawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji było ostatecznie zakończone, i Kolegium było uprawnione do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W rezultacie zdaniem Sądu chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania zobowiązany był do rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego postanowienia.
Skarżący zakwestionował również brak szczegółowego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia i zarzucił Organowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wywiódł, że nałożono na niego grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, pomimo, że jak wskazało Kolegium "w znacznej części obowiązek ten jest wykonany". Co więcej, zdaniem Skarżącego, Organ nie rozważył kosztu uzupełnienia przeglądu ekologicznego w odniesieniu do wymierzonej grzywny.
W konsekwencji Skarżący stwierdził, że wysokość wymierzonej grzywny jest "oczywiście wygórowana" i "zdecydowanie uciążliwa". Zarzut ten zdaniem Sądu nie jest zasadny, albowiem skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Ponadto, stosownie do art. 119 § 2 ustawy grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tym samym grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot (art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Wbrew twierdzeniom Skarżącego organy egzekucyjne wybrały środek egzekucyjny najmniej uciążliwy, a także w sposób wyczerpujący wyjaśniły dlaczego zastosowano wobec Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Innym słowy, rację mają organy egzekucyjne, ze grzywna w celu przymuszenia umożliwi Skarżącemu swobodne podjęcie decyzji i tylko od jego woli Skarżącego zależeć będzie czy nałożony obowiązek wykona zgodnie z decyzję z [...] stycznia 2014 r. i obowiązującymi przepisami prawa.
Na marginesie zaakcentować należy, że w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.