Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania B. G., uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekającą o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji własnej z dnia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ew. nr [...], z obrębu [...] oraz o nieuchyleniu decyzji z powodu wystąpienia przypadku, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną w postępowaniu klasyfikacyjnym obejmującym [...] obręby ewidencyjne w Dzielnicy B. m. W., orzeczono o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie [...], stanowiących wymienione działki ewidencyjne,
Pismem złożonym w dniu [...] lutego 2011 r. zatytułowanym jako "Odwołanie Wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji" współwłaściciele działki nr [...] z obrębu [...] zakwestionowali ustalenia organu dotyczące ich działki oraz procedurę uniemożliwiającą im udział w postępowaniu klasyfikacyjnym. Podnieśli jednocześnie, że o decyzji dowiedzieli się w dniu [...] lutego 2011 r. w Wydziale Geodezji i Katastru Dzielnicy B..
Organ odwoławczy pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwrócił się do właścicieli skonkretyzowanie swojego żądania, wyjaśniając, że wymienione przez nich tryby postępowania podlegają różnym przepisom, że treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego procesowego, a wybór trybu należy do strony, a nie organu. Państwo G. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. wyjaśnili, że pismo z dnia [...].02.2011 r. uważają w pierwszej kolejności za odwołanie.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu - zainteresowani nie zwrócili się z prośbą o przywrócenie terminu.
W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Państwo G. wnieśli o wznowienie postępowania w ww. sprawie z przyczyn określonych w punktach 1 i 8 (prawdopodobnie art. 145 par. 1 k.p.a.) powołując także jako aktualną argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. oraz pismo z dnia [...] maja 2011 i, w których jako zasadniczy zarzut wymieniają brak udziału w postępowaniu klasyfikacyjnym i wnoszą o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [..] sierpnia 2011 r. wznowił, postępowanie zakończone ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w Dzielnicy [...], powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przyjmując oświadczenie wnioskodawców zawarte w piśmie z dnia [...].02.2011 r., że o decyzji dowiedzieli się w dniu [..].02.2011 r. Organ uznał, że został dotrzymany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 k.p.a.
Decyzją Nr [...] z dnia [..] marca 2012 r. Prezydent m. W. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m. W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję tę wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 uchylił decyzje obu instancji, podnosząc, że organy nie oceniły, czy skarżący wykazali, iż bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu i że brak jest dokładnego wyjaśnienia przyczyn wznowienia postępowania w odniesieniu do każdego z wnioskodawców.
Wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent m. W. stwierdził, że tylko B. G. udokumentowała, iż faktycznie bez własnej winy nie mogła dowiedzieć się o prowadzonym postępowaniu. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent m. W. decyzją nr [...] z dnia [...].06.2013 r. orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] z naruszeniem prawa oraz nieuchyleniu decyzji z powodu wystąpienia przypadku, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
[...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania B. G. decyzją, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji. W związku ze złożoną skargą na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2564/13 została ona uchylona z powodu nierozpatrzenia zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących postępowania klasyfikacyjnego.
Rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zarzuty dotyczące podstaw prawnych przeprowadzonej w latach 2009-2010 gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz zastosowanej procedury są nieuzasadnione.
Przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przez którą, zgodnie z art, 2 pkt 12 ww. ustawy, rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów regulowało w tym czasie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów; (Dz. U. Nr 19 poz, 97 z późn. zm.), którego przepisy, w związku z art. 59 ww. ustawy, obowiązywały w zakresie, w którym nie były sprzeczne z tą ustawą. Rozporządzenie to wyznaczało sposób, tryb oraz przesłanki prowadzenia postępowania klasyfikacyjnego. W § 2 tego rozporządzenia określono przypadki, w jakich przeprowadza się z urzędu gleboznawczą klasyfikacje gruntów. Jednak w związku z art. 59 oraz art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i karto graficzne nie wykluczało to możliwości wszczęcie postępowania w sprawie klasyfikacji także w sytuacjach nie wymienionych we wskazanym przepisie, również na wniosek strony.
Wynikało to z nałożonego na starostów obowiązku systematycznego aktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, obejmujących m.in. rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych.
Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 4 ust. 3 tego rozporządzenia do obowiązków klasyfikatora należało określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Sprawy dotyczące użytków gruntowych oraz dokonywania zmian w tym zakresie regulowały i regulują obecnie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r, w sprawie ewidencji gruntów i budynków/Dz. U. Nr 38 poz. 454/. Ustalenie rodzaju i granic użytku gruntowego nie należały do zakresu prac wykonywanych przez klasyfikatora na podstawie rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Dlatego wykonanie operatu klasyfikacyjnego wymagało udziału upoważnionego geodety, który określał rodzaj i granice użytków gruntowy cli.
W świetle obowiązujących przepisów prawa o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria wymienione w załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia. Tak wiec kwestie dotyczące użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów formalnie były różnymi postępowaniami uregulowanymi odrębnymi przepisami, jednak w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło użytków gruntowych podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów to spraw tych nie można było rozpatrywać oddzielnie.
Organ wskazał, że zastosowana procedura przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów została szczegółowo zbadana, opisana i wyjaśniona w decyzji [...]WINGiK nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Odnosząc się do innych aspektów odwołania organ wyjaśnił, że operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów (opracowanie jednostkowe) wykonane w 2005 r. na zlecenie właścicieli działki nr [...], na podstawie którego wprowadzono zmianę w ewidencji gruntów wykazując "Lz- sV" w miejsce "LsV" wykonany został z pominięciem obowiązujących przepisów i jako taki powinien być wyeliminowany z dokumentów stanowiących podstawę wpisów w operacie ewidencyjnym. Zdaniem organu zlecenie wykonania tego operatu i obecne argumenty właścicieli działki odnoszące się do stanu faktycznego na gruncie są niezrozumiałe skoro Wojewoda [...] w 2003 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących działkę nr [...] z obrębu [...] (oznaczonych wówczas jako Ls V) na cele zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego, wydane zgody są ważne także w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do którego zostały wydane, utracił ważność. Z akt sprawy wynika, że na działce nie zostały rozpoczęte prace budowlane, w związku z czym brak było podstaw do zmiany użytku Ls na inny.
Za uzasadnione organ uznał zarzut odwołania dotyczący faktu, że dokumentacja urządzeniowo-leśna tj. "Uproszczony plan urządzenia lasu i inwentaryzacja stanu lasu" dla Osiedla B. na okres [...].01,2002 r. – [...].12.2011 r. przestał obowiązywać. Ponadto z opracowania tego nie wynika, czy działka nr [...] objęta została uproszonym planem czy inwentaryzacją, co w świetle art 20 ust. 2 ustawy o lasach ma dla ewidencji gruntów istotne znaczenie.
Organ stwierdził, iż w tych okolicznościach nie ma podstaw, aby z góry przesądzić, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wobec braku obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu o ustaleniu użytku i klasy bonitacyjnej gruntów na danym terenie decyduje wyłącznie stan faktyczny przy uwzględnieniu ostatniej kompleksowej klasyfikacji gruntów. Natomiast w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nr [...] przyjętym do państwowego zasobu w dniu [...].05.2010 r. nie ma dowodów, że badania gleby zostały wykonane przez klasyfikatora, a warunki zimowe, udokumentowane przez skarżącą danymi meteorologicznymi opracowanymi przez IMiGW, wskazują, że wykonanie ich było niemożliwe. W tych okolicznościach we wszczętym postępowaniu wznowieniowym konieczne jest ponowne wykonanie czynności klasyfikacyjnych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów w tym zakresie.
Z tego względu organ uchylił zaskarżoną decyzje i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz aby Sąd w uzasadnieni orzeczenia wskazał, że organ administracji ma obowiązek przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków poprzedniego użytku gruntowego Lz-PSV (grunty zadrzewione i zakrzewione) dla działki nr [...] z obr. [...] położonej w dzielnicy B.. Skarżąca wniosła o zwrot kosztów procesu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, albowiem Sąd dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r. sygn. akt II GSK 55/13). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji obowiązany był zastosować się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2564/13.
Sąd uchylając poprzednią decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w wytycznych co do dalszego postępowania wskazał, iż organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2013 r., dokonując oceny postępowania kwalifikacyjnego w kontekście zarzutów tego odwołania, które nie zostały przez organ rozpatrzone. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego przez skarżącą zarzutu braku podstaw do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego zakończonego decyzją z 2010 r. w świetle postanowień przepisu § 2 rozporządzenia z 1956 r., czy też zarzutu braku upoważnienia w przepisach prawa do dokonania w postępowaniu klasyfikacyjnym zmiany oznaczenia użytków rolnych. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy wprawdzie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., odnosząc się do tych zarzutów odwołania, które nie zostały rozpatrzone przez organ w poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jednakże ograniczenie się organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyłącznie do kwestii wskazanych w wytycznych poprzedniego wyroku nie stanowi o przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Sąd, obowiązany jest rozpoznać w sprawę w całości uwzględniając przy tym ocenę prawną i wytyczne Sądu. Wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji określa art.107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie k.p.pa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę nie sprostał nie tylko obowiązkom wynikającym z art. 15 k.p.a., ale również obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy rozpatrzył sprawę na nowo w jej całokształcie.
Natomiast wynika z niego tylko tyle, że przy rozpatrywaniu sprawy organ ograniczył wyłącznie do zarzutów odwołania wskazanych przez Sąd w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2564/13. Organ wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. obwiązany jest wykazać jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ I instancji i, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak również wykazać, że sam nie może w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stąd też stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji przez Sąd, jak też winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie powinien ujść uwadze organu odwoławczego zawarty w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. wniosek o stwierdzenie nieważności Prezydenta m.W. nr [....] z dnia [...] lutego 2010 r. złożony przez współwłaścicieli działki ew. nr [...] z obrębu [...], który to wniosek powinien być prawidłowo rozpoznany w pierwszej kolejności przed zawartym, w tym samym piśmie, wnioskiem o wznowienie postępowania, a w którym to została wydana zaskarżona decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż w przypadku gdy strona w tym samym piśmie wnosi jednocześnie o wznowienie postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, to organ w pierwszej kolejności prowadzi postępowanie nieważnościowe, a to z tego powodu, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji są dalej idące, bowiem działają ex tunc, czyli od początku, natomiast skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowienionym działają ex nunc, czyli na przyszłość.
Wobec tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności, to organ odwoławczy powinien teraz wszcząć postępowanie nieważnościowe, zaś postępowanie odwoławcze w postępowaniu wznowieniowym zawiesić do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p p.p.s.a.