Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2010 roku, Nr [...] Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku U. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych oraz budowie studni i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 na części działki nr [...] położonej w miejscowości S. w gminie S. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe pod warunkiem łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wójta, nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz w art. 61 ust. 4 wymienionej wyżej ustawy.
Na wskazanym przez wnioskodawczynię obszarze nie występuje zabudowa spełniająca warunki tzw. "dobra sąsiedzkiego". Podnoszona przez inwestora zabudowa zagrodowa (istniejące siedlisko rolne) w bliskim sąsiedztwie wskazana na załączniku graficznym analizy nie może być zakwalifikowana zgodnie z prawem, jako sąsiedztwo z uwagi na położenie działki w stosunku do drogi publicznej. Zatem w myśl przytoczonych wyżej artykułów nie da się ustalić wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zagrodowej w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanych obiektów budowlanych, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych dostępnych z tej samej drogi publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 4 dla rolnika istnieje możliwość wprowadzenia zabudowy zagrodowej z pominięciem "zasady dobrego sąsiedztwa" pod warunkiem posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie tj. w przypadku S. 3,15 ha gruntów rolnych.
Jak wynika z akt sprawy inwestor na terenie gminy S. posiada użytki o pow. 7,29 ha, które obejmują:
|pastwiska V |o pow. 0,11 ha |
|lasy V i VI |o pow. 7,15 ha |
|rowy |o pow. 0,03 ha |
|razem |7,29 ha |
Ponadto na terenie gminy S. wnioskodawczym posiada użytki o łącznej powierzchni 3,96 ha, które obejmują:
|Łąka V |o pow. 0,34 ha |
|pastwiska V |o pow. 0,03 ha |
|lasy V i VI |o pow. 3,58 ha |
|rowy |o pow. 0,01 ha |
|razem |3,96 ha |
Z powyższego zestawienia wynika, że wnioskodawczyni posiada użytki rolne o łącznej powierzchni 0,48 ha co w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, z późn. zm.) nie jest gospodarstwem rolnym, gdyż jest to obszar mniejszy niż 1 ha użytków rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego. Posiadanie przez wnioskodawczynię gruntów leśnych jest w zgodzie z definicją gospodarstwa rolnego tj. w świetle art. 553 kodeksu cywilnego, ale nie może mieć zastosowania z przepisami nadrzędnymi służącymi do wydania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, w tym również dla gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 w/w ustawy.
Wskazany teren inwestycji nie jest włączony w tereny przeznaczone pod zabudowę, na których Gmina zamierzała opracować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stosownie do uchwalonego Studium oraz nie kwalifikuje się do zagospodarowania zgodnie z wnioskiem inwestora wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 oraz ust.
- 4. Tym samym, zdaniem Wójta Gminy brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła U. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 553 kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie, mimo iż przepis ten przestał obowiązywać z dniem 1 października 1990 roku,
- 2) art. 553 kodeksu cywilnego poprzez uznanie za gospodarstwo rolne tylko i wyłącznie gruntów rolnych,
- 3) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia się dyspozycji powołanej normy,
- 4) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędne zastosowanie.
Nadto odwołująca się podniosła zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia polegających na uznaniu, iż w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni nie ma żadnej nieruchomości na podstawie, której możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] października 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 roku.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego lub górniczego. Jednakże, przepisy te powinny pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji art. 61 u.p.z.p. w tym znaczeniu, że powinny odnosić się bezpośrednio do ustalania warunków zabudowy na terenie w jakiś sposób szczególnym - ze względu na bliskość granicy, lokalizację zabytków, parków krajobrazowych lub powinny być związane ze szczególnym zamierzeniem inwestycyjnym, na przykład zanieczyszczającym środowisko.
Zdaniem Kolegium nie należy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) traktować, jako przepisów odrębnych wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ustawowa "gospodarstwa rolnego" zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, odsyłająca do przepisu art. 553 k.c., dotyczy tego pojęcia użytego w treści tej właśnie ustawy i nie może być stosowana przy ocenie warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Artykuł 553 k.c. stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, bezspornie należy stwierdzić, że dla oceny wydania warunków zabudowy skarżąca posiada gospodarstwo rolne. Ustęp 4 art. 61 stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ten przepis w niniejszej sprawie miałby zastosowanie, jednakże zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
1. To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Artykuł 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku prywatnego gruntu leśnego - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5).
Zwarty obszar projektowany do zabudowy zagrodowej jest to obszar całej działki nr [...], na której realizowana ma być planowana inwestycja. Tymczasem wskazany przez inwestora obszar planowanej zabudowy, to jest pastwiska stanowią powierzchnię 0,11 ha, która nie jest geodezyjnie rozgraniczona, a powierzchnia lasów na tej działce wynosi 7,15 ha.
Przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar tej jednej konkretnie określonej działki ewidencyjnej, na której planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).
Innymi słowy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana.
Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nieleśne.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wskazał, iż działka objęta inwestycją w przeważającej części stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. tj. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Okoliczność tę potwierdza załączony do akt administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów. Ponadto dla terenu tego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem teren ten nie jest objęty zgodą na zmianę gruntów leśnych na cele nieleśne.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji słusznie przyjął, że skoro działka, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta zgodą, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest jej zabudowa. Zgodnie jednak ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie powyższego przepisu nie można interpretować, jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, gdyż byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Można, zatem wydawać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem takie, które nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć mają kontynuacji celu, na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji.
Zdaniem Kolegium należy uznać, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, jak słusznie uznał organ I instancji, do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Kolegium wskazało, że w celu zrealizowania zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce rozwiązania należy poszukiwać w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, który stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W takiej sprawie decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 3 pkt 2). Następnie należy z działki nr [...] geodezyjnie wyodrębnić drugą działkę stanowiącą jedynie grunty rolne, na których zabudowa zagrodowa jest jak najbardziej dopuszczalna.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. K. podnosząc zarzut nierozpoznania istoty sprawy poprzez nierozpoznanie podniesionych przez skarżącą zarzutów ujętych w odwołaniu od decyzji odmownej Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 roku w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Nadto zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. naruszyło:
- 1) art. 553 kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie, mimo iż przepis ten przestał obowiązywać z dniem 1 października 1990 roku,
- 2) art. 553 kodeksu cywilnego poprzez uznanie za gospodarstwo rolne tylko i wyłącznie gruntów rolnych,
- 3) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia się dyspozycji powołanej normy,
- 4) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędne zastosowanie,
Skarżąca zarzuciła też Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia poprzez uznanie, iż w sąsiedztwie jej nieruchomości nie ma żadnej nieruchomości na podstawie, której możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy.
Skarżąca podniosła również, że organ odwoławczy wskazał inną podstawę prawną rozstrzygnięcia aniżeli organ I instancji w zakresie powołania się na regulację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Podniosła, że w dalszym ciągu popiera argumentację i stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które to zarzuty nie zostały w całości rozpoznane przez organ II instancji. Zdaniem skarżącej, system prawa polskiego zawiera szereg definicji legalnych na potrzeby danej regulacji. Tyczy się to np. definicji nieruchomości czy też gospodarstwa rolnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej gospodarstwa rolnego, w związku, z czym należy stosować ogólną definicję wskazaną w innych przepisach. Organ I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, iż do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna mieć zastosowanie definicja wskazana w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby uprawnienie do stosowania tejże definicji zamiast definicji kodeksu cywilnego. Takowe działanie stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.
Kodeks cywilny, jako opracowany w formie kodeksu ma walor lex generalis w stosunku do wszystkich przepisów prawa. Nie wykazano, iż ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego stanowi lex generalis w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ administracji winien dokonać takiej wykładni przepisów, ażeby przepis pozostawał w zgodzie z interesem obywatela. Zastosowanie definicji węższej bez wskazania konkretnej przyczyny jej zastosowania wypacza instytucję decyzji ustalającej warunki zabudowy i mieści się w zakresie błędów w stosowaniu prawa. Strona postępowania została pozbawiona możliwości zastosowania instytucji ustalenia warunków zabudowy, co rzutuje na prawo własności nieruchomości.
Zdaniem skarżącej do jej przypadku winna mieć zastosowanie definicja wskazana w art. 55 3 kodeksu cywilnego wedle, którego elementem gospodarstwa są również grunty leśne, o ile stanowią zorganizowaną całość. Skarżąca stwierdziła, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, co obligowało do zastosowania art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można, zdaniem skarżącej, podzielić argumentu organu I instancji, iż w sąsiedztwie jej nieruchomości nie ma żadnej nieruchomości, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy. Fakt istnienia nieruchomości w sąsiedztwie został bowiem przez organ administracji przyznany, jednakże odmiennie interpretowano charakter tej nieruchomości.
Skarżąca powołała się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1535/09, którym Sad stwierdził, że "Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej.
Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie."
Zdaniem skarżącej podniesione przez nią okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, co daje podstawy do mniemania, iż nie zostały one rozpoznane.
Skarżąca stwierdziła, że nie można stracić z pola widzenia faktu, iż organ II instancji powołał nową podstawę prawną rozstrzygnięcia poprzez odwołanie się do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które to przepisy nie były przedmiotem rozpoznania organu I instancji. Zdaniem skarżącej nie mogła się ona ustosunkować w swoim odwołaniu do nowej podstawy prawnej, a tym samym w sposób należyty zaprezentować swoich racji oraz argumentów. Decyzja organu I instancji winna być w całości poprawna również pod kątem wskazania podstawy prawnej, a jak wynika z argumentacji SKO nie była. Podstawa prawna rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącej, nie może ulegać zmianie w toku kontroli instancyjnej, co w sprawie nastąpiło z uszczerbkiem dla stanowiska i racji skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie narusza prawa.
Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów stwierdzić należy, iż w większości są to w istocie zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca albo nie zauważyła, albo zignorowała fakt, iż organ odwoławczy większość podniesionych przez skarżącą zarzutów uznał za zasadne.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędne zastosowanie organ odwoławczy wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przepis ten nie miał zastosowanie w sprawie skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że definicja ustawowa "gospodarstwa rolnego" zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, odsyłająca do przepisu art. 55 k.c., nie może być stosowana przy ocenie warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnośnie do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 553 kodeksu cywilnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Kolegium stwierdziło również, że w świetle powyższego bezspornie dla oceny wydania warunków zabudowy skarżąca posiada gospodarstwo rolne.
Odnośnie do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia się dyspozycji powołanej normy Kolegium stwierdziło, że przepis ten miałby zastosowanie w sprawie i to nie ten przepis był podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia przepisów prawa, które naruszone zostały przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy błędnych poglądów prawnych organu I instancji nie podzielił, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, iż działka skarżącej, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta zgodą, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wtedy bowiem co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest jej zabudowa. Dla takiej działki można wydać decyzję o warunkach zabudowy jedynie na przedsięwzięcie, które jest zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem takie, które nie prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć ma kontynuacji celu, na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji.
Kolegium wskazało, że zwarty obszar projektowany do zabudowy zagrodowej, to obszar całej działki nr [...], na której realizowana ma być planowana inwestycja. Tymczasem wskazany przez inwestora obszar planowanej zabudowy, to jest pastwiska, stanowią powierzchnię 0,11 ha, która nie jest geodezyjnie rozgraniczona, a powierzchnia lasów na tej działce wynosi 7,15 ha. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Skoro działka, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest jej zabudowa.
Pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wyrażony w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, uznać należy, co do zasady za prawidłowy, jednakże wymaga on poczynienia pewnych zastrzeżeń. Otóż, jeśli nieruchomość jest nieruchomością rolną, to dopuszczalna jest budowa na niej obiektów niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Może to być budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Na nieruchomości leśnej mogą być lokalizowane obiekty służące prowadzeniu gospodarki leśnej. Nieruchomość może mieć jednak charakter częściowo rolny, a częściowo leśny. Zdaniem Kolegium w takim przypadku rozwiązania należy poszukiwać w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, który stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
Następnie, w ocenie Kolegium, należałoby z działki nr [...] geodezyjnie wyodrębnić drugą działkę stanowiącą jedynie grunty rolne, na których zabudowa zagrodowa byłaby dopuszczalna. W ocenie Sądu taki sposób postępowania jest prawnie dopuszczalny. Nie można jednak zgodzić się z poglądem Kolegium, że jest to jedyny sposób, by uzyskać warunki zabudowy dla działki o mieszanym charakterze, to jest częściowo rolnej i częściowo leśnej.
Jeśli inwestor posiadający działkę o charakterze częściowo rolnym, a częściowo leśnym chcący wybudować obiekty służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego wskazuje, jako teren inwestycji całą działkę, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor mógłby bowiem zlokalizować te obiekty na części leśnej działki co prowadziłoby do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszłoby wówczas do sprzecznego z prawem zagospodarowania gruntu leśnego. Organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie mógłby w tym inwestorowi przeszkodzić, gdyż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyłaby całej działki, a prawem inwestora jest wskazanie konkretnego miejsca lokalizacji obiektu na terenie działki. W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jednak bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, które to określenie będzie wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja. Możliwe byłoby więc wydanie skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej części działki, która ma charakter rolny. Na mapie stanowiącej załącznik do takiej decyzji należałoby wskazać linie rozgraniczające teren inwestycji, którym byłaby ta część działki, która ma charakter rolny.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w którym w punkcie pierwszym wskazano, że teren objęty wnioskiem (teren przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej) działka o nr [...] w S. Na załączonej mapie zaznaczony został na działce obszar oznaczony literami ABCDEEF.
Organ administracji rozpoznający sprawę o ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Nie może ustalić warunków zabudowy na innym terenie lub na inny rodzaj inwestycji, niż ten, o który wnosi wnioskodawca.
W treści wniosku jednoznacznie określono teren inwestycji, jako działkę o nr ew. [...] w S. Wnioskodawca określił więc, jako teren inwestycji całą działkę. W wniosku nie wpisano, iż terenem inwestycji będzie część działki o nr ew. [...] w S. oznaczona na mapie literami ABCDEEF. Oznaczenie na mapie terenu inwestycji uznać należy w tej sytuacji za wskazanie orientacyjne i niewiążące. Nadto stwierdzić należy, iż z załączonej do wniosku mapy nie wynika, czy część działki o nr ew. [...] oznaczona na mapie literami ABCDEEF jest tą częścią działki, która ma charakter rolny (pastwiska). Przy tak sformułowanym wniosku o wydania decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem Sądu uznać należy, że wniosek dotyczył całości działki, a nie jej części, która ma charakter rolny.
Jeśli skarżąca chciałaby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na zabudowę zagrodową, na tę część działki, która ma charakter rolny, powinna we wniosku o wydanie decyzji wyraźnie stwierdzić, że obszarem inwestycji będzie tylko ta część działki oznaczona na mapie, która ma charakter rolny oraz wykazać, że ta część działki zaznaczona na mapie, na której planowana jest realizacja inwestycji, ma charakter rolny, a nie leśny.
Wskazanie przez organ odwoławczy innej podstawy prawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy nie stanowi naruszenia prawa. Organ odwoławczy nie może zmienić przedmiotu postępowania. Nie może np. zamiast wniosku o ustalenie warunków zabudowy zmienić rozstrzygnięcia organu I instancji i ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy może natomiast zmienić podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może zmienić decyzje organu administracji w całości lub w części i orzec, co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie siłą rzeczy wiąże się ze zmianą podstawy rozstrzygnięcia. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może więc być konieczność oparcia rozstrzygnięcia o inną podstawę prawną.
Odnośnie do zarzutu skarżącej zastosowania art. 553 k.c. stwierdzić należy, iż wskazanie tego przepisu przez organ I instancji było oczywistą omyłką pisarską.
Art. 553 k.c. utracił moc z dniem 1 października 1990 roku. Przepis ten stanowił, że: "W stosunkach między jednostkami gospodarki uspołecznionej kupujący może przed terminem dostarczenia rzeczy sprzedanych lub ich części odstąpić z ważnych powodów od umowy co do całości rzeczy sprzedanych lub ich części; jednakże obowiązany jest naprawić szkodę, którą sprzedawca poniósł wskutek nakładów poczynionych w celu wytworzenia rzeczy sprzedanych lub ich części oraz wskutek utraty normalnego zysku." Na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji można jednoznacznie ustalić, że organ I instancji rozważał kwestię definicji gospodarstwa rolnego, o której mowa w art. 553 k.c. a nie w art. 553 k.c., który już nie obowiązuje i regulował zupełnie inne kwestie.
Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.