Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]12.2008 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].10.2008r. nie stwierdzającą nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "Młyn Motorowy" K. G.– C., ul. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż przedmiotowe postępowanie nacjonalizacyjne wszczęto w dniu [...].09.1946 r., a więc w ustawowym terminie, a orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r. zostało opublikowane w Monitorze Polskim z dnia [...].06.1948 r., nr [...], poz. [...]. Jako podstawę jego podjęcia wskazano art. 3 ust. 1 i 5 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 3.01.1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.), określanej dalej ustawą nacjonalizacyjną.
W ocenie Ministra przejęte młyny zbożowe posiadały rzeczywistą zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczoną na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich, w myśl kryteriów art. 3 ust. 1 lit A, pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej. Integralną częścią orzeczenia o przejęciu było orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...].12.1961 r., którym ustalono, że składniki majątkowe, objęte protokółem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu [...].09.1949 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa. W ocenie Ministra najbardziej wiarygodnymi dokumentami w niniejszej sprawie były: protokół zdawczo-odbiorczy z [...].05.1947 r. sporządzony przez przedstawicieli Ministra Aprowizacji i Handlu, ustalający zdolność przemiałową teoretyczną na 26,5 tony na dobę, a praktyczną na 16 ton na dobę oraz opinia biegłego inż. A. T. z dnia [...].02.1947 r., powołanego przez Wojewódzką Komisję do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w L., z której wynikało, że praktyczna zdolność przemiałowa młyna handlowego i gospodarczego na dzień [...].02.1946 r. wynosiła łącznie 21,44 tony na dobę.
Minister dokonując oceny sporządzonej na jego zlecenie ekspertyzy mgr inż. A. O. z września 2007 r. uznał, iż nie ma ona pełnej wartości dowodowej, ponieważ podano w niej jedynie szacunkowe wielkości zdolności przemiałowej obu młynów, nie wskazując w jaki sposób je obliczono. Nadto wynika z niej zdolność przemiałowa rzędu 14,3 – 14,7 ton na dobę, a więc bardzo zbliżona do granicznej wielkości 15 ton na dobę. Analizując zaś przydatność środka dowodowego przedłożonego przez spadkobierców b. właściciela przejętych młynów, a mianowicie opinii biegłego sądowego A. S., w zakresie dobowej zdolności produkcyjnej młyna Minister zaznaczył, iż sporządzono ją na podstawie Księgi inwentarzowej tego przedsiębiorstwa z dnia [...].08.1941 r., a więc nie na datę wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Minister podkreślił, iż biegły inż. A. T. w swej opinii z 1947 r. obliczył zdolność przemiałową obu młynów (handlowego i gospodarczego) na podstawie norm przemiałowych podanych w instrukcji Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...].03.1946 r., a następnie rzeczywistą zdolność przemiałową po uwzględnieniu stopnia wydajności urządzeń przemiałowych, wynikający zarówno z zastosowanego w młynie sposobu prowadzenia przemiału, jak i stopnia zużycia maszyn.
Odnosząc się do żądania zawartego we wniesionym odwołaniu o dopuszczenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka A. S., na okoliczność faktycznej zdolności przetwórczej przedmiotowego młyna w dacie jego upaństwowienia - Minister wyjaśnił, iż uznał ten wniosek dowodowy za niecelowy, bowiem dotyczył okoliczności już stwierdzonej innymi dowodami.
We wniesionej skardze pełnomocnik spadkobierców byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 7, 8, 75 oraz 80 Kpa, zarzucając wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżących Minister uznał za wartościowe te dokumenty, które służą utrzymaniu jego tezy o rzeczywistej zdolności przemiałowej przejętego przedsiębiorstwa, młynów handlowego i gospodarczego przekraczającej przemiał zboża w ilości ponad 15 ton na dobę. Pełnomocnik zakwestionował w związku z tym pominięcie zgłoszonego przez niego wniosku dowodowego o dopuszczenie dodatkowego dowodu z zeznań świadka A. S., na okoliczność faktycznej zdolności przetwórczej przedmiotowego młyna w dacie jego upaństwowienia. Wskazał nadto na bezzasadne pominięcie wyników ekspertyzy mgr inż. A. O. z września 2007 r., której to sporządzenie zlecił Minister.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących wyraził wątpliwość, czy rzeczywiście oba przejęte młyny handlowy i gospodarczy stanowiły jedno przedsiębiorstwo, skoro były prowadzone oddzielnie (młyn handlowy był dzierżawiony przez inne osoby, a właściciel prowadził jedynie młyn gospodarczy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki naruszyła przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] - w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...] - wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r., korzystającego z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia) jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy mieć na uwadze, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (orzeczenia).
Minister zobowiązany był w niniejszej sprawie rozważyć, czy orzeczenie to, odnośnie przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa nie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, jak żądali tego wnioskodawcy.
Z brzemienia przepisu 156 § 1 pkt. 2 części drugiej K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji (orzeczenia), ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej (orzeczenia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. m. in. wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz.
96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".
Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać ustalenia poczynione przez Ministra za przedwczesne.
W ocenie Sądu Minister nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które winny być wzięte pod uwagę w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym.
Kwestię podstawową w niniejszym postępowaniu nadzorczym stanowiło ustalenie, czy przejęte przedsiębiorstwo pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...], zamieszczone w orzeczeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r., opublikowane w Monitorze Polskim z dnia [...].06.1948 r., nr [...], poz. [...] istotnie składało się łącznie z młyna handlowego oraz młyna gospodarczego, które poruszane były za pomocą jednego silnika na gaz ssany o mocy 130 KM, jak wynika z zachowanych dokumentów. Minister bez podania podstaw swego stanowiska przyjął, iż przedsiębiorstwo to stanowiły oba te młyny łącznie. Istnienie ich prawnej rozdzielności niewątpliwie, w sposób zasadniczy rzutowałoby na zdolność przemiałową przejętego przedsiębiorstwa.
Wątpliwość w tym zakresie wyłania się wobec dzierżawienia młyna handlowego do [...].09.1939 r. przez B-ci H., jak wynika zaświadczenia z dnia [...].03.1947 r. Zarządu Miejskiego w C.. Następnie zaś młyn ten znalazł się pod komisarycznym zarządem niemieckim. Z informacji Izby Przemysłowo-Handlowej wynika, iż od [...].04.1946 r. funkcjonował jako spółka jawna, a wcześniej z dniem [...].02.1946 r. został objęty przymusowym zarządem państwowym. Wreszcie został upaństwowiony. Młyn gospodarczy natomiast, o znacznie mniejszej mocy przemiałowej do [...].09.1939 r. pozostawał we władaniu współwłaścicieli. Od grudnia 1945 r. nie był prowadzony i stał nieczynny, jak wynika z odwołania od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z dnia [...].07.1947 r. Po przejęciu go na rzecz Państwa również nie był czynny.
We wspomnianym uprzednio odwołaniu ówczesny pełnomocnik współwłaścicieli młyna podnosił, iż wniosek o upaństwowienie, sporządzony w myśl § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.01.1947 r., a więc dokładnie precyzujący przedmiot przedsiębiorstwa, dotyczył jedynie młyna handlowego, a nie obu młynów. Do przejęcia obu doszło zaś na skutek błędnego rozeznania przez biegłego ich stanu prawnego, co ten przyznał w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...].07.1947 r. Pełnomocnik powołał się wówczas także na protokół przejęcia młyna motorowego z dnia [...].05.1946 r. przez Państwowe Zjednoczenie Przemysłu Młyńskiego i podniósł, iż nie zawiera w swej treści maszyn z młyna gospodarczego, a jedynie z młyna handlowego.
Dalej zaś wywiódł, odwołując się do opinii biegłego inż. A. T. z 1947 r., iż skoro ustaloną zgodnie z instrukcją Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów zdolność przemiału dla młyna handlowego ustaloną na 17,31 ton na dobę należy obniżyć o 25%, a więc urealnić zgodnie z sugestią biegłego (wyrażoną na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z dnia [...].03.1947 r.), to wyniesie ona dla tego młyna 12,99 ton zboża na dobę, co wyklucza możliwość jego przejęcia w trybie nacjonalizacji, jak wówczas argumentował.
Jak wynika z przytoczonych dokumentów, wobec braku odniesienia się do tej kluczowej kwestii przez Główną Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw (postanowienie z [...].02.1948 r.), wymagała ona ustalenia w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Gdyby bowiem podnoszone wówczas zarzuty były uzasadnione, to istniałyby podstawy do stwierdzenia, iż to orzeczenie o przejęciu, odnośnie przedmiotowego przedsiębiorstwa przemysłu zbożowego podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Zasadniczym bowiem zagadnieniem, które w pierwszym rzędzie winno być rozważone przez Ministra pozostaje ustalenie, czy przedsiębiorstwo pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...] obejmowało jeden młyn, czy też oba.
Zagadnienie to pozostało poza zakresem ustaleń Ministra Gospodarki poczynionych w niniejszej sprawie, mimo iż dla kwestii ewentualnej nieważności przejęcia ma kluczowe znaczenie.
Zlecając sporządzenie opinii rzeczoznawcy mgr inż. A. O. Minister zwrócił się m. in. o ustalenie, czy oba młyny stanowiły jedno, czy dwa oddzielne pod względem organizacyjnym, funkcjonalnym i gospodarczym przedsiębiorstwa. W swej opinii biegły ten wyjaśnił, iż ze względów technologicznych, funkcjonalnych i lokalizacyjnych młyn handlowy mógł stanowić oddzielne od młyna gospodarczego przedsiębiorstwo. W tym stanie rzeczy, dokonując wnikliwej analizy zgromadzonych materiałów dowodowych, Minister winien był ustalić, czy z punktu widzenia prawnego na przejęte przedsiębiorstwo pn. "Młyn Motorowy" K. G. – C., ul. [...] składały się oba te młyny, czy też tylko jeden z nich. Następnie, stosownie do poczynionych ustaleń dokonać oceny, czy zdolność przemiałowa tego przedsiębiorstwa w sposób oczywisty nie mogła spełniać norm pozwalających na przejęcie tego przedsiębiorstwa w drodze nacjonalizacji.
Brak dokonania precyzyjnych ustaleń w tym zakresie czyni przedwczesnym podjęte przez Ministra Gospodarki rozstrzygnięcie.
Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż wynikająca z opinii biegłego, nieznacznie mniejsza zdolność przemiałowa tego przedsiębiorstwa niż owa, wynikająca z art. 3 ust. 1 lit A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej zdolność przemiałowa powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczona na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich - nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, iż orzeczenie to w kwestionowanym zakresie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 7 oraz 8 Kpa, jak trafnie zarzucił pełnomocnik skarżących. W ocenie Sądu Minister Gospodarki dopuścił się także naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6 Kpa. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające tym wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają wniesionych żądań. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie od oczekiwanego przez nią, to przyczyną tego są istotne powody.
Wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu prowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt. 2 sentencji.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu.