Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2009r. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie G., gm. P..
Uzasadniając rozstrzygnięcie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do innych niż określone w pkt 7 tegoż przepisu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, decyzje o warunkach zabudowy wydawane są po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie takie wymagane było w przedmiotowej sprawie w związku ze zlokalizowaniem planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], na którym obowiązują przepisy regulowane rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).
W ocenie organu realizacja przedsięwzięcia na wnioskowanej działce stanowiłaby naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 obowiązującego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. zabraniającego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych za wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W związku z tym, że działka zlokalizowana jest na terenie niezabudowanym, przewidziane w powyższym rozporządzeniu odstępstwa od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych nie mają uzasadnienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. Z. podnosząc m.in., iż powyższe rozstrzygnięcie ogranicza jego prawo własności, jak też, że stwierdzenie o lokalizacji działki na terenie niezabudowanym jest nieprawdziwe.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że pomyłka w treści uzasadnienia organu pierwszej instancji dotycząca nazwy działki, jak też nie przytoczenie pełnej charakterystyki planowanej inwestycji przez niewskazanie jej zabytkowego charakteru nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż z treści sentencji wynika niewątpliwa identyfikacja nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję oraz przeznaczenie projektowanego obiektu (mieszkalne, jednorodzinne). Rozpatrując wniosek Burmistrza przekazany w trybie art. 106 k.p.a., organ ochrony przyrody zobowiązany był rozważyć czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przekazanego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem projektowanej decyzji były warunki zabudowy działki nr Ew. [...] w obrębie G., gmina P. dla inwestycji polegającej na posadowieniu zabytkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podwalinie drewnianej.
Nieruchomość przeznaczona na realizację tej inwestycji położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], którego zasady funkcjonowania określone są w rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r., w pasie nie przekraczającym 100 m od brzegu Jeziora L.. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia jako podstawę wykluczającą możliwość uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na ustanowiony w nim zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora. Słusznie też organ pierwszej instancji ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wyjątki określone w § 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody [...] od zakazu lokalizacji planowanej inwestycji, gdyż projektowana inwestycja przede wszystkim nie jest siedliskiem rolniczym, jak również działka nie jest terenem przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani.
Kolejny wyjątek stanowi zabudowa w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi oraz uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, ale przedmiotowa nieruchomość warunku tego także nie spełnia, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza Miasta i Gminy P. organ odwoławczy ustalił, że działki przyległe do jego nieruchomości są działkami niezabudowanymi.
Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009r. złożyli J. i T. Z. wnosząc o uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (w tym zakresie sprostowano żądanie na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2010r.) oraz naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez uniemożliwienie im zgodnego z prawem wykonywania prawa własności do działki nr [...] obręb G., gmina P., a tym samym naruszenie art. 140 Kodeksu Cywilnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu, gdyż przewiduje on odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakazującego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Planowana przez nich inwestycja spełnia warunek uzasadniający odstępstwo od zakazu, gdyż lokalizacja jej zgodna jest z przebiegającą linią zabudowy od brzegu jeziora, występującą na działkach przyległych. Organ źle zinterpretował przepis, przyjmując, że skoro w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma obiektów budowlanych, to nie można uznać, że posadowienie na przedmiotowej działce obiektu budowlanego będzie zgodne z linią zabudowy występującą na działkach przyległych. Linia zabudowy została już wyznaczona przez istniejące obiekty budowlane posadowione na działkach usytuowanych wzdłuż linii brzegowej.
Konsekwencją błędnej interpretacji jest stwierdzenie, że uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby możliwe tylko dla działki bezpośrednio przyległej do działki już zabudowanej. Użyty w rozporządzeniu zwrot "działki przyległe" uzasadnia pogląd, że linia zabudowy została wyznaczona przez już istniejące obiekty. Zaskarżone postanowienie ogranicza skarżących w wykonywaniu prawa własności, gdyż nie było podstaw prawnych do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Prawo własności, na ograniczenie którego powołują się skarżący w przedmiotowej skardze, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc przede wszystkim w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. W art. 33 ust. 3 stanowi z kolei, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Powoływany przez skarżących przepis art. 140 kodeksu cywilnego, który nie miał zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, a zatem niesłusznie zarzucane jest jego naruszenie, także wskazuje na istnienie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności.
Ograniczenie własności występujące w niniejszej sprawie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody [...] stanowiącego akt prawa miejscowego.
Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wymóg zgodności decyzji o lokalizacji w tym przypadku budynku mieszkalnego z przepisami odrębnymi oznacza w przypadku inwestycji planowanej na nieruchomości usytuowanej w Obszarze Chronionym Krajobrazu Pojezierza [...] zgodność z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Ustawa ta wyposażyła organy ustanawiające obszary chronionego krajobrazu w odpowiednie instrumenty prawne służące zapewnieniu ochrony wartości przyrodniczych, dla których utworzono tę formę ochrony przyrody. Stosownie do treści art.. 23 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], Wojewodzie przysługiwała kompetencja do ustalenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybranych spośród katalogu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy (tak więc również zakazu określonego w art. 24 ust. 1 pkt 8 zabraniającego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej).
Wojewoda [...] w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, stanowiącego akt prawa miejscowego obowiązującego na obszarze Województwa [...] na podstawie upoważnienia ustawowego ustalił m.in. ten zakaz dla zapewnienia potrzeb ochrony tego obszaru chronionego krajobrazu.
W ocenie Sądu niesłuszny jest zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], przez niewłaściwą jego interpretację polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie stanowi określonego w tym przepisie przypadku odstępstwa od obowiązującego zakazu lokalizacji obiektu budowlanego w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Wskazany przepis stanowi bowiem o możliwości odstępstwa od ustalonego zakazu lokalizacji inwestycji w tym obszarze, a nie stanowiącym zwartej zabudowy miast i wsi, tylko i wyłącznie pod warunkiem, że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy od brzegów jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Warunki odstępstwa zostały określone w przepisie w sposób precyzyjny i nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej w tym zakresie. Pojęcie działek przyległych do działki której dotyczy uzgodnienie jest niewątpliwie pojęciem węższym od pojęcia działki sąsiedniej, które wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Materiał dowodowy w sposób bezsporny wskazuje, że na działkach bezpośrednio graniczących z działką skarżących nie można wyznaczyć linii zabudowy, gdyż na działkach tych żadna zabudowa nie występuje. Słusznie zatem organy ochrony przyrody odmówiły uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niedopuszczalność lokalizacji planowanej inwestycji w pasie 100 m od brzegów jeziora wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2008r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.