Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 223/01) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2000 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2000 r., którą orzeczono o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów wsi S. w gminie B. odnośnie do działek nr ew. [...]. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd podkreślił zróżnicowanie, prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), instytucji ewidencji gruntów, jako zbioru danych mających charakter informacyjny oraz regulowanej tą samą ustawą procedury rozgraniczania nieruchomości w przypadkach spornych.
Sąd wskazał, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków normowały wcześniej akty wykonawcze do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowiły one podstawę do podejmowania działań m.in. w zakresie prostowania błędów i omyłek w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu stosowne akty regulujące tą procedurę utraciły moc z dniem 1 lipca 2000 r., nie obowiązywały więc w okresie wydawania kwestionowanych orzeczeń. Brak stosownych regulacji w przedmiocie prostowania błędów i pomyłek w związku z brakiem aktu wykonawczego do ustawy, nie wykluczał podejmowania działań w tym zakresie, jednak z zachowaniem wymagania wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i 77 K.p.a.). Sąd, oceniając wydane rozstrzygnięcie na gruncie regulacji obowiązujących na dzień ich wydania, uznał, iż uchybiono wymaganiu wnikliwego wyjaśnienia szeregu wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych związanych z dokonanymi sprostowaniami odnośnie powierzchni działek. Prowadziło to do uchylenia orzeczeń organów obu instancji.
Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] września 2006 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzją, której nieważności nie stwierdzono, uchylono decyzję Starosty sygn. akt IV SA/Wa 361/07
O. z dnia [...] marca 2005 r., o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek nr ew. [...] we wsi S. w gminie B. i umorzono postępowanie w tej sprawie.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Geodeta Kraju wskazał, iż kwestionowanej decyzji organu odwoławczego z 2005 roku nie można przypisać wadliwości. Postępowanie organu I. instancji zostało bowiem wszczęte odnośnie ujawnienia nowych powierzchni działek nr ew. [...] podczas gdy działki takie w owym czasie w ewidencji gruntów już nie figurowały. Znajdowały się tam natomiast działki nr ew. [...], co do których postępowanie nie zostało wszczęte. W tej sytuacji uchylenie decyzji, którą odmówiono dokonania zmian było całkowicie zasadne.
W skardze na tą decyzję oraz piśmie (k.
33) skarżący M. K. podniósł, iż przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków doszło do szeregu nieprawidłowości (fałszowanie, operatów, aktów notarialnych i ksiąg wieczystych, decyzji o podziale gruntów, map, itd.), co doprowadziło do zmniejszenia powierzchni działki skarżącego o 700 m2. Jak można wnosić z szerokich wywodów skargi, w jego ocenie, bezprawnych zmian, polegających na zmniejszeniu powierzchni należącej do niego działki, dokonano przy wykonywaniu sfałszowanej mapy ewidencyjnej z 1999 roku, stanowiącej następnie podstawę do zmiany na niekorzyść skarżącego treści księgi wieczystej. W ocenie skarżącego sfałszowano także wcześniejsze mapy, dotyczące podziału jego działki (początkowo nr ew. [...]), jak i decyzje w przedmiocie podziału zawierające stosowne mapy.
Skarżący wywodził, iż jego stanowisko potwierdza treść uzasadnienia postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej z 1999 r., w którym zamieszczono stwierdzenie, iż dla usunięcia sprzeczności jest konieczne ponowne wytyczenie granic działki zgodnie z treścią aktu notarialnego. Tymczasem działań takich nie zrealizowano. Skarżący podniósł, iż zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn. akt. II SA/Kr 223/01, w świetle którego organy administracji zobowiązane były do wnikliwego wyjaśnienia sprawy nieprawidłowości związanych ze zmianą ujawnionych powierzchni gruntów.
Skarżący wskazał, iż w wyniku błędnego oznaczenia granic jego nieruchomości na mapie znajdującej się w ewidencji gruntów, w ramach sygn. akt IV SA/Wa 361/07 realizacji inwestycji drogowej, bezprawnie zajęto część jego działki i jest realizowane na niej bezprawnie przedsięwzięcie - budowa drogi.
W ocenie skarżącego nieprawidłowości, które sygnalizuje są skutkiem przestępczej działalności określonych osób.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Organ administracji, odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 2005 roku, trafnie uznał, iż nie została ona wydana z naruszeniem prawa, przy czym należy wskazać, iż możliwość stwierdzenia jej nieważności wystąpiłaby wyłącznie w przypadku jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie są równocześnie, podnoszone w sprawie przez skarżącego, okoliczności, iż w jego ocenie orzeczenie wydano w wyniku przestępstwa czy też, iż oparto je na fałszywych dowodach. Okoliczności te mogą odgrywać znaczenie jedynie jako przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) nie mogą odgrywać więc znaczenia, jako przesłanki stwierdzenia nieważności (zasada niekonkurencyjności). Możliwość zastosowania mniej daleko idącego środka w celu wyeliminowania nieprawidłowości (wznowienie postępowania) wyklucza dopuszczalność stosowania środka dalej idącego (stwierdzenie nieważności decyzji).
Trafność orzeczenia w decyzji z 2005 roku o umorzeniu postępowania, wynika z braku, w aktualnym porządku prawnym, podstaw do orzekania w trybie decyzji administracyjnej w przedmiocie kwestii związanych z ewentualnymi nieprawidłowościami związanymi z ujawnianiem danych w ewidencji gruntów i budynków.
Ewidencja gruntów i budynków, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy w związku z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), stanowi wyłącznie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, nie może aktualnie służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich sygn. akt IV SA/Wa 361/07 zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu (co prowadzi do zmiany treści ewidencji). Postępowanie w przedmiocie wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii własności, obszaru, czy przebiegu granic poszczególnych nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów.
Stanowisko takie, wynikające wprost z treści obowiązujących obecnie regulacji normatywnych dotyczących prowadzenia ewidencji, jest podzielane także w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (patrz np. wyrok sygn. akt IOSK101/05 i IOSK 696/05 - niepubl.).
W świetle obecnych regulacji normatywnych niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia błędów lub pomyłek w treści ewidencji, co dopuszczały wprost obowiązujące do lipca 2000 roku regulacje normatywne (patrz § 30 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 1996 r.), z uwagi na kompletne uregulowanie zasad prowadzenia ewidencji przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38 poz. 454). Wejście w życie wskazanego rozporządzenia stanowiło zmianę uwarunkowań formalnych w stosunku do istniejących na dzień wydania orzeczeń z 2000 roku, których legalność była przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 223/01. Wyrażony w orzeczeniu pogląd i wskazówki dla organu administracji, dotyczące sposobu prowadzenia postępowania, mającego na celu wyjaśnienie ewentualnych nieprawidłowości w ewidencji gruntów odnośnie powierzchni działek nr ew. [...] później oznaczonych jako[...], pomimo wydania wyroku w okresie, gdy obowiązywało już rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 roku, były sformułowane w odniesieniu do innego stanu prawnego - adekwatnego do dnia wydania zakwestionowanego orzeczenia (brak było wówczas obowiązującego aktu wykonawczego do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne określającego zasady prowadzenia ewidencji i zakres kompetencji organu w tym zakresie).
W zakresie w jakim ocena dotyczyła stanu prawnego, który uległ zmianie nie wiąże ona organów orzekających ponownie w sprawie ani sądu administracyjnego, gdyż przypadku tego rodzaju nie obejmuje dyspozycja art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami sygn. akt IV SA/Wa 361/07 administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym kontekście nietrafny jest zarzut skargi, iż wydając kwestionowane orzeczenie pominięto wytyczne zawarte w wyroku sygn. akt II SA/Kr 223/01.
Organ I. instancji, wobec uchylenia poprzednich orzeczeń w tym przedmiocie przez sąd administracyjny (sprawa sygn. akt II SA/Kr 223/01), orzekając o odmowie dokonania zmiany wpisów dotyczących powierzchni istniejących wówczas działek nr ew. [...], nie powołał stosownej podstawy prowadzenia postępowania w tym zakresie. Trzeba podkreślić jako nie sporne, iż działki nr ew. [...] już w ewidencji nie figurowały a z informacji przesłanej stronom wynikało, iż w tym zakresie kontynuowano postępowanie w związku z uchyleniem poprzednich orzeczeń w tym przedmiocie. Nie było również stosownych podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie usunięcia błędów z uwagi na brak podstaw prawnych.
Z kolei, odnośnie figurujących w ewidencji działek, nie przedłożono stosownego wniosku ani żadnego z wymaganych dokumentów, w rozumieniu przepisów o ewidencji, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania aktualizacji wykazanej powierzchni tych działek. Wobec braku podstaw prawnych dla prowadzenia postępowania w sprawie, należało je umorzyć, jako bezprzedmiotowe, co też uczynił organ odwoławczy. Wprawdzie uzasadniając swoje orzeczenie nie przywołał wskazanych wyżej uwarunkowań formalnoprawnych, jednak braku w zakresie właściwego uzasadnienia okoliczności prawnych nie można uznać, jako znamiona rażącego naruszenia prawa, o ile orzeczenie jest trafne.
Powyższe rozważania potwierdzają zawartą na wstępie ocenę Sądu, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w rozpoznawanej sprawie była zasadna.
Powyższe uwarunkowania nie wykluczają faktycznej możliwości skorygowania danych zawartych w ewidencji na wniosek zainteresowanego, o ile byłyby one, jak w rozpatrywanej sprawie pragnie dowieść Skarżący, błędne. Ewentualne wprowadzenie wadliwych danych do ewidencji gruntów odnośnie powierzchni działki skarżącego (początkowo nr ew. [...]), w następstwie odniesienia do innych granic drogi, co nastąpiło, jak twierdzą organy administracji w wyniku aktualizacji ewidencji w latach 1984-88 (patrz np. uzasadnienie decyzji organu I. instancji z 2005 roku) a skarżący dowodzi - w latach 90 ubiegłego wieku, może zostać zweryfikowane obecnie w trybie postępowania cywilnego (postępowanie nieprocesowe o rozgraniczenie nieruchomości).
W świetle procedury określonej w ustawie - Prawo sygn. akt IV SA/Wa 361/07 geodezyjne i kartograficzne, etapem wstępnym tej procedury jest postępowanie prowadzone przed właściwym organem administracji (organ gminy) na zasadzie art. 29 ustawy. W przypadku nie osiągnięcia ugody sprawa, jako typowy spór o prawa rzeczowe, kierowana jest na drogę postępowania sądowego (art. 34 ust. 2 ustawy). Jedynie uzyskanie wyroku sądowego (ew. ugody zatwierdzonej decyzją administracyjną) może stanowić przesłankę zweryfikowania treści ewidencji gruntów w żądanym przez Skarżącego zakresie. Podstawę zmiany wpisu stanowiłby konkretny dokument - orzeczenie właściwego sądu powszechnego (ew. decyzja administracyjna w przedmiocie zatwierdzenia ugody). Na zasadność załatwienia sprawy skarżącego poprzez uruchomienie procedury rozgraniczenia nieruchomości zwracano uwagę w przywołanym w skardze postanowieniu Prokuratora Rejonowego.
W tym świetle, abstrahując od tego, iż stanowisko zajęte w uzasadnieniu prokuratora nie jest wiążące dla organu orzekającego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie ma sprzeczności pomiędzy przytaczanym stanowiskiem Prokuratora a treścią zaskarżonej decyzji.
Podnoszone w skardze kwestie odnośnie domniemanych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych nie mogą być rozważane w ramach postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego. Informacje w tym zakresie Skarżący może kierować ewentualnie do organów prokuratury, jako właściwych w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem praworządności. Nie mogą mieć także znaczenia dla oceny legalności kwestionowanej decyzji kwestie związane ze skutkami faktycznymi, jakie z nich wynikają, odnośnie ewentualnego naruszenia własności skarżącego. Instytucja rejestru gruntów i budynków ma charakter informacyjny (patrz art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) i nie służy zabezpieczeniu ochrony własności. Celowi temu służą inne adekwatne środki ze sfery prawa cywilnego.
Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dostrzegł, iż kwestionowana decyzja została wydana z uchybieniem przepisom postępowania, z uwagi na wadliwe sformułowanie treści jej sentencji. Organ administracji, rozpoznając sprawę powtórnie, stosownie do treści art. 127 § 3 in fine, w związku z treścią art. 138 §. 1 pkt 1 K.p.a., winien orzec o utrzymaniu dotychczasowej decyzji w mocy, nie zaś o odmowie uwzględnienia wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy jak sygn. akt IV SA/Wa 361/07 sformułowano to w treści sentencji. Jednak z trzeci uzasadnienia orzeczenia wynika iż sprawa była powtórnie rozpatrywana co do meritum. Treść orzeczenia organu, jako orzeczenia o charakterze merytorycznym nie zaś proceduralnym, jest jednoznaczna, nie budziła, co do jej znaczenia także wątpliwości skarżącego. Potwierdza to treść złożonej skargi.
W tej sytuacji dostrzeżenie przez Sąd uchybienia przepisom postępowania nie mogącego mieć wpływu na wynik sprawy, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (a contrario art. 145 §. 1 pkt 1 lit c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Również, wadliwie uzasadniając zaskarżone orzeczenie w końcowej jego części, Główny Geodeta Kraju skonstatował, iż sprawa sprostowania powierzchni działek nr [...], w której orzekał Sąd wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 223/01 odnośnie decyzji z 2000 roku stanowi odrębną sprawę w stosunku do rozpatrywanej przez organy obu instancji w 2005 roku, odnośnie której żądano stwierdzenia nieważności decyzji. Prowadzenie postępowania odnośnie właściwego ustalenia powierzchni tych działek stanowiło niewątpliwie przedmiot sprawy zakończonej decyzjami z 2000 roku, które następnie zostały uchylone w wyniku zaskarżenia do Sądu. Sprawa ta przedmiotowo dotyczyła bowiem ustalenia prawidłowej powierzchni działek tych samych co uprzednio (nr [...]), co potwierdza treść zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2005 r. Oceny takiej nie może podważyć nadanie pismu z dnia [...] stycznia 2005 r. formy informacji o wszczęciu postępowania, zamiast zawiadomienia, o tym iż postępowanie to nadal się toczy.
Faktyczne kontynuowanie postępowania przez starostę było bowiem bezpośrednim skutkiem procesowym uchylenia zaskarżonych aktów przez sąd administracyjny a więc nie wymagało wszczęcia na wniosek lub z urzędu na zasadzie art. 61 § 1 K.p.a. Wadliwe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż kwestia powierzchni działek nr [...] jest odrębna od rozpatrywanej decyzjami z 2000 roku i, w świetle wyroku Sądu (sygn. akt II SA/Kr 223/01), wymaga nadal zakończenia wydaniem stosownego orzeczenia, stanowi uchybienie wymaganiu właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a), nie ma jednak również wpływu na wynik sprawy, z uwagi na brak związania organu niższej instancji oceną wyrażoną w zaskarżonej decyzji (brak stosownej regulacji w K.p.a a contrario art. 153 i 190 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). I w tym przypadku więc stwierdzone uchybienie nie mogło prowadzić do uchylenia sygn. akt IV SA/Wa 361/07 zaskarżonego aktu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.