Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem oraz budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi S. gmina W. Powyższe było wynikiem dokonania następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.
Pismem z 25 maja 2013 r. A. i R.D., dalej zwani "skarżącymi" wnieśli o zmianę decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem oraz budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi S. gmina W. poprzez zmianę określenia nieprzekraczalnej linii ogrodzenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ZNAK [...] Wójt Gminy W. odmówił dokonania zmiany.
W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek dotyczy zmiany linii ogrodzenia, co jest równoznaczne ze zmianą linii rozgraniczającej pasa drogowego. Uwzględnienie wniosku strony stanowiłoby rażące naruszenie prawa bowiem nastąpiłby z pominięciem procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana decyzji w żądanym zakresie spowodowałaby wykonanie uskoku linii rozgraniczającej - pasa drogowego, drogi która ma być drogą gminną. W związku z powyższym za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie przemawia interes społeczny jak również słuszny interes strony. Urząd Gminy W. – [...] jako strona postępowania nie wyraził zresztą zgody na tę zmianę – co potwierdził pismem z 27 maja 2013 r. Nie została więc spełniona żadna z przesłanek z art. 155 K.p.a.
Odwołanie złożyli skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] uchylił decyzję do ponownego rozpoznania sprawy.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy W. odmówił zmiany własnej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. gdyż zmianie uległy strony postępowania a także stan faktyczny sprawy.
Odwołanie wnieśli skarżący.
SKO rozpoznając odwołanie wskazało, że podstawą prawną do wydania decyzji był art. 155 K.p.a. Tryb wymaga spełnia przesłanek: zgody stron na zmianę decyzji, braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających za dokonaniem takiej zmiany.
W ocenie organu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2015, poz. 199), dalej P.z.p. oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D.U. 2013, poz. 1409) – dalej "P.b". nie pozwalają na zmianę decyzji w zakresie wskazanym przez stronę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi nie przewiduje aby w decyzji o warunkach zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" nie wskazuje na konieczność ustalenia parametru położenia budynku lub ogrodzenia w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką.
Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor wskazuje charakterystykę inwestycji w tym jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy P.b.). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu budowlanego.
Ponadto organ stwierdził, iż w ramach przysługującej organowi II instancji prawa do ponownego rozpoznania sprawy, ma uprawnienie do odmiennej jego oceny – co miało miejsce w tym przypadku. Dlatego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie mimo wadliwego uzasadnienia. W związku z tym stwierdził, że należało odmówić uwzględniania wniosku w zakresie zmiany przebiegu linii ogrodzenia aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zaaprobowanie bez zastrzeżeń stanowiska organu I instancji pomimo dostrzeżenia wadliwości jego uzasadnienia;
- - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie możliwości ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;
- - art. 7-12, 28 § 1, art. 36 § 1, 73, 77 § 1, 80, 81, 107 § 1 i 3 poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkującego nieuwzględnieniem interesów obywateli oraz słusznych interesów strony w toku podejmowanych czynności.
Wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodu z decyzji nr [...] Starosty L. z [...] listopada 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z [...] października 2007 r. ustalającej lokalizację zjazdu z drogi gminnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzja organu II instancji zawiera błędną podstawę prawną. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie polegające na wskazaniu, że przedmiotem rozważań organu II instancji jest odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. podczas gdy sprawa dotyczyła odwołania od decyzji nr [...].
Po drugie skarżący przyznali, że rozporządzenie nie zawiera nakazu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia a w związku z tym uwidocznione na załączniku graficznym linia ogrodzenia nie spełnia wymagań tego rozporządzenia. Wadliwe wyznaczenie linii orgodzenia stanowi o naruszeniu przez organ prawa materialnego. Brak ustosunkowania się organu do tej kwestii stanowi o naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a.
Po trzecie, zdaniem skarżących organ zmienił żądanie strony poprzez uznanie, że sprawa dotyczy linii rozgraniczających w sytuacji gdy przedmiotem postępowania była linia ogrodzenia. Nie zgodzili się także z poglądem organu, że kwestia lokalizacji ogrodzenia jako kwestia związana z lokalizacją obiektu budowlanego jest rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę i że przeniesienie na gminę części własności nieruchomości skarżących powoduje, że to przyszły właściciel ma decydować o tym czy decyzja jest zgodna z prawem. Jak dotąd działka która ma być wykorzystana na drogę stanowi własność skarżących a odjęcie tego prawa musi nastąpić na podstawie prawa. Poza tym organy w sposób wadliwy ustaliły strony postępowania poprzez przyjęcie, że sąsiadom działek oraz Gminie W. przysługuje przymiot strony – czym naruszyły art. 28 K.p.a. Tym samym organ zezwoliły na ingerowanie w ich własność. Organ naruszył art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że zagadnienie związane z ustaleniem stron postępowania wykracza poza ramy tego postępowania. Organ stwierdzając podstawy do uchylenia decyzji, powinien ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Ponieważ tego nie uczynił doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na rozprawie skarżąca sprecyzowała swój wniosek poprzez żądanie usunięcia z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak ww zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Wskazać należy, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości, co wynika z art. 61 K.p.a. Organ jest związany treścią wniosku. W tym wypadku skarżący domagali się zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Z wniosku z 24 maja 2012 r. wynikało, że żądają wykreślenia z decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia w odległości 5 m od granicy działki z pasem drogowym – drogi gruntowej – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji i wpisanie w decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia w odległości min. 2,5 m od granicy działki z pasem drogowym tj. 5 m osi od istniejącej drogi gruntowej. Powodem żądanych zmian było przewidywane poszerzenie drogi gruntowej wzdłuż ulicy [...] w odległości 5 m od istniejącej osi jezdni. Skarżący wyjaśnili, że przy obecnej szerokości jezdni 5 m linia ogrodzenia powinna znajdować się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają dwie sytuacje w których zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa w zależności od tego czy mocą danej decyzji strony nabyły prawo lub obowiązek czy też nie.
Postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem w którym organ bada czy zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w rozumieniu tego przepisu. Postępowanie to nie jest "kolejną instancją" w toku postępowania już zakończonego wydaną decyzją ostateczną. Zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie w granicach stanu faktycznego ustalonego w pierwotnym postępowaniu a więc wg norm prawa materialnego będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11, Lex r 1332683). Warunkiem do rozważań jest jednak uzyskanie przez organ zgody stron tamtego postępowania do procedowania. Zgoda musi pochodzić nie tylko od podmiotu (strony) wnioskującej, która nabyła prawo ale od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym. Jest to związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.
Przenosząc te rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ wadliwie zinterpretował wniosek skarżących przyjmując, że domagają się oni zmiany linii rozgraniczającej. Jak wynika natomiast z oświadczenia złożonego na rozprawie chodziło im o usunięcie linii ogrodzenia umieszonego na załączniku graficznym do decyzji.
Rację mają skarżący, że z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. jasno wynika, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ustala się położenia ogrodzenia a jedynie obowiązującą linię nowej zabudowy – zgodnie z § 4 ust.
1. W związku z tym umieszczenie na załączniku graficznym do decyzji linii ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z przepisami tego rozporządzenia i stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia. W związku z tym brak było podstaw do zamieszczenia w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia. Zgodnie z ww przepisami obowiązkiem organu było wyznaczenie linii zabudowy bez określenia jej położenia względem pasa drogowego a jedynie w odniesieniu do linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Wadliwie organ zinterpretował żądanie strony jako dotyczące linii rozgraniczenia. Takie żądanie z pewnością nie wynikało z treści uzasadnienia wniosku skarżących. Wywody organu na temat ustalania parametrów ogrodzenia wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę pozostają w sprzeczności z żądaniem stron z których wynika, że domagają się wykreślenia linii ogrodzenia nakreślonej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z tym organ rozpoznający wniosek powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić zakres żądania, następnie zwrócić się do stron postępowania o informację czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji poprzez wykreślenie linii ogrodzenia i rozważyć czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazać należy, że stronami postępowania wszczętego w trybie art. 155 są podmioty które były stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – w tym wypadku właściciel działek sąsiednich lub ich następcy prawni. W tamtej sprawie stroną postępowania była także Gmina W. jako posiadacz samoistny nieruchomości drogowej – działki [...].
Jak również trafnie wskazują skarżący zaskarżona decyzja zawiera błąd w zakresie wskazania decyzji od której strona złożyła odwołanie. W zaskarżonej decyzji mowa jest o decyzji z [...] stycznia 2014 r nr [...], podczas gdy decyzja I instancji zapadła [...] marca 2015 r. i nosi nr [...]. Decyzja z [...] stycznia 2014 r. została wcześniej uchylona decyzją SKO z [...] maja 2014 r. W ocenie jednak Sądu błąd ten ma charakter pomyłki pisarskiej ponieważ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołuje ustalenia organu zawarte w decyzji z [...] marca 2014 r.
Powyższe uchybienia stanowią również o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zakresie oceny wniosku i rozpatrzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a., 28 K.p.a., 15 K.p.a. Organ zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu o czym świadczy korespondencja pomiędzy organem a stronom, wezwanie stron w trybie art. 10 K.p.a., prawidłowo ustalił strony tego postępowania jak również nie naruszył zasady dwuistancyjności wyrażonej w art., 15 K.p.a. Sprawę rozpoznawały 2 organy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji mając na uwadze powyższe wskazania sądu w ramach przysługującego mu prawa do przeprowadzania dowodów wyrażonego w art. 136 K.p.a. dokona ustaleń faktycznych w odniesieniu do wniosku skarżących o wykreślenie z decyzji o warunkach zabudowy (załącznika) linii ogrodzenia a nie o zmianę linii rozgraniczającej w zakresie możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.