Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania owoców i warzyw zblokowanego z budynkiem mieszkalnym, określonej we wniosku inwestora jako budowla zagrodowa, przewidzianej do realizacji w Dzielnicy U. w rejonie ul. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. uchylającej zaskarżoną przez inwestora decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., wskazał, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717) wykazała, że sąsiednie działki są niezabudowane, teren nie ma dostępu do drogi publicznej, w obszarze analizowanym brak jest infrastruktury technicznej, z wyjątkiem napowietrznej sieci energetycznej, możliwością zaopatrzenia w wodę z własnego ujęcia i odprowadzenia ścieków do zbiornika bezodpływowego a przedmiotowa działka a także działka nr [...] wskazana jako dojazd wymaga w przypadku realizacji inwestycji innych niż rolnicze uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 121 z 2004 r. poz. 1266) a więc przedmiotowa działka nie spełnia łącznych warunków wymaganych wskazanym wyżej przepisem.
Odległość między gospodarstwem rolnym inwestora, znajdującym się w Gminie S. i Gminie R. a terenem planowanej inwestycji wynosi ponad 100 km. Nie można uznać za zabudowę zagrodową inwestycji o dominującej funkcji mieszkalnej (ok. 330 m części mieszkalnej do ok. 30 m części gospodarczej), która nie służy wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, ani nie ma za zadanie bezpośredniej obsługi gospodarstwa rolnego z którym nie stanowi wymaganej zorganizowanej całości gospodarczej. Ponieważ inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego na terenie Gminy W. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 w/w ustawy.
W złożonym odwołaniu J. B., zwany dalej skarżącym, podniósł, iż gospodarstwo rolne nie musi być związane przestrzennie z zabudową zagrodową, a planowana inwestycja stanowi element gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 kc o profilu ekologicznym. Posiadanie własnego magazynu blisko rynku zbytu w W. jest ekonomicznie uzasadnione, gdyż niewielkie rozmiary produkcji uniemożliwiają sprzedaż hurtową i zbyt na żywność ekologiczną jest tylko w dużych miastach. Dodał iż kodeks cywilny nie stanowi jakie proporcje powierzchni ma mieć budynek gospodarczy w stosunku do budynku mieszkalnego, wystarczy istnienie zorganizowanej całości gospodarczej. Działka posiada dostęp do drogi publicznej albowiem na działce [...] została ustanowiona służebność drogowa a sama droga jest szersza niż 3 metry.
Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego i podtrzymał stanowisko organu I instancji. Dodatkowo podniósł, iż definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt zamieszkania w zabudowie zagrodowej wynika co do zasady z faktu prowadzenia gospodarstwa a więc jest ściśle od niego zależny. Zgodnie z treścią art. 61 ust 4 cyt. ustawy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową ma przewyższać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie i nie jest możliwe sumowanie powierzchni części powierzchni gospodarstwa rolnego z kilku gmin i porównywać ją ze średnią gospodarstwa rolnego tylko w jednej gminie. Średnia powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego na obszarze Gminy W. według danych z 2002 r. wynosi 3,18 ha w tym średnia powierzchnia użytków rolnych 2,82 ha, natomiast planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni 0,0770 ha.
Pozostałe nieruchomości skarżącego położone są w gminach odległych o 100 km. Działki sąsiednie z działką nr [...] są niezabudowanymi działkami rolnymi i w tej sytuacji spełnienie warunku z art. 61 ust. 2 pkt cyt. ustawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, iż prowadzenie przez niego produkcji ekologicznej wymaga posiadania magazynu produktów w bliskiej odległości od rynków zbytu a więc planowana inwestycja będzie jego miejscem pracy. Przyjęcie, iż gospodarstwo winno być związane przestrzennie ograniczałoby właściciela gospodarstwa rolnego w korzystaniu z prawa własności które w tym konkretnym przypadku związane jest z uzyskiwaniem dochodu. Powierzchnia 156 m jest powierzchnią normalną dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych a powierzchnia przechowalni 3o m2 jest wystarczająca przy ekologicznym charakterze produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł ojej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących ustaw. Zbyt produktów rolnych nie może być uznany za jedyną funkcję gospodarczą w zabudowie zagrodowej rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.
Warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt. 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi- "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie conajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.
Art. 2 pkt 14 definiuje dostęp do drogi publicznej przy czym nadanie statusu takiej drogi regulują przepisy ustawy o drogach publicznych. Pojęcie uzbrojenia terenu jest definiowane poprzez odniesienie się ustawodawcy do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13).
Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Z akt sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, składająca się z części graficznej i tekstowej. Granice obszaru objętego analizą oznaczono literami A-B-C-D-A na kopii mapy w skali 1:1000, granice terenu planowanej inwestycji oznaczono literami E-F-G-H-E. Jak wynika z w/w analizy przedmiotowa działka nie spełnia łącznie wymaganych warunków art. 61 ust 1 cyt. ustawy. Tak więc w niniejszej sprawie należy rozważyć czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 przedmiotowej ustawy stanowiącego wyjątek od zasad unormowanych jak to przedstawiono wyżej.
W myśl art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 kodeksu cywilnego w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako " gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych ". Definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Ustawodawca w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do średniej wielkości w danej gminie co oznacza, iż można brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujący się w granicach administracyjnych jednej gminy. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Nie jest zatem możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z kilku gmin i porównywanie jej ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy planowana zabudowa przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni [...] ha, pozostałe nieruchomości skarżącego o pow. [...] ha i o pow. [...] ha położone są w znacznej odległości od W. tj w gminach: S. i R. w pow. S. Według danych z 2002 r. średnia powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego na obszarze Gminy W. wynosi 3,18 ha w tym średnia powierzchnia użytków rolnych-2,82 ha. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż skarżący nie posiada na terenie w/w gminy gospodarstwa rolnego bądź jego części o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie W. a tym samym warunek przewidziany w art. 61 ust 4 przedmiotowej ustawy nie został spełniony.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w gospodarstwie rolnym budowa zagrodowa służy działalności gospodarczej. Fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego a więc jest od niego ściśle zależny. Sam zbyt produktów rolnych, bez ich wytwarzania, nie może być uznany za jedyną funkcję gospodarczą w zabudowie zagrodowej rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika.
Nadto Sąd zauważa, iż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej mówiąc prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz oczywiście prawa planowania przestrzennego.
Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.