Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: "Minister") z [...] października 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni [...] "[...]" w [...] z siedzibą w [...] (dalej również: "Spółdzielnia" lub "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], którym to postanowieniem Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1982 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta [...] i części gruntów wsi [...], w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa.
- II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
II.1. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1982 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia części gruntów miasta [...] i części gruntów wsi [...] (dalej również: "decyzja scaleniowa")
II.2. Spółdzielnia w piśmie z 5 października 2007 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. W uzasadnieniu wniosku podano, że Spółdzielnia w wyniku scalania otrzymała grunty o wartości szacunkowej mniejszej o 27 %.
II.3. Decyzją z [...] września 2009 r. Minister stwierdził nieważność decyzji scaleniowej w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia [...] Spółdzielni Produkcyjnej w [...] z/s w [...], jako grunty wykupione, stanowiące obecnie jej własność i gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi przekazanych w użytkowanie [...] Spółdzielni Produkcyjnej w [...] z/s w [...], stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa oraz gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał w szczególności, że decyzja scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r., Nr 3, poz. 13).
II.4. Spółdzielnia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 29 września 2009 r. zarzuciła, że zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, ale w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jako ekwiwalent za wniesione do scalenia: grunty wykupione przez Spółdzielnie, grunty Państwowego Funduszu Ziemi (dalej również: "PFZ") przekazane w użytkowanie Spółdzielni oraz grunty PFZ, co do których obecnie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Chodzi więc o grunty, które w dalszym ciągu stanowią własność Spółdzielni, Skarbu Państwa lub mienie komunalne Gminy [...].
II.5. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy własną decyzję z 29 września 2009 r.
II.6. Spółdzielnia wspomnianą wyżej decyzję Ministra z [...] sierpnia 2010 r. zaskarżyła skargą do tutejszego Sądu w części dotyczącej ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ, przekazanych w użytkowanie [...] Spółdzielni Produkcyjnej w [...] z/s w [...] oraz do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ tylko do gruntów z tych dwóch pozycji rejestrowych, które obecnie stanowią własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła w szczególności, że fakt, iż część nieruchomości wydzielona w wyniku scalenia PFZ stała się z mocy prawa mieniem komunalnym i jest nim do chwili obecnej, nie wyłącza tych nieruchomości z zakresu przedmiotu, co do którego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji. Takie stanowisko, w ocenie skarżącej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że jeżeli nieruchomości Skarbu Państwa po skomunalizowaniu nie przeszły na własność osób trzecich, to sama komunalizacja nie powoduje powstania nieodwracalnych skutków prawnych.
II.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2010 r. (IV SA/Wa 1911/10, dalej: "Wyrok WSA z 2010 r.") uchylił decyzję Ministra z [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra z [...] września 2009 w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi przekazanych w użytkowanie Spółdzielni, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa oraz do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarga Spółdzielni zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że wniosek Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej dotyczył tej części gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, które wykupione były przez Spółdzielnię, gruntów PFZ przekazanych w użytkowanie Spółdzielni oraz gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ, co do których nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sąd wskazał, że decyzja scaleniowa w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Spółdzielni oraz Państwowemu Funduszowi Ziemi obarczona jest wadą nieważności, gdyż została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Minister jednak nie wykazał i nie uzasadnił, że w stosunku do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ, a które nie stanowią obecnie własności Skarbu Państwa, zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 2 kpa. Organ ponownie rozpatrując sprawę, w części w jakiej została uchylona zaskarżona decyzja, ustali jaki był "los" tej części gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ, a które obecnie nie stanowią własności Skarbu Państwa.
Czy były w stosunku do tych gruntów podejmowane jakieś decyzje administracyjne, czy ewentualnie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a także kto i w oparciu o jakie czynności prawne obecnej jest właścicielem tych gruntów i wtedy dopiero organ ustali, czy powstały skutki prawne i na jakim etapie, o których możemy mówić, że są nieodwracalne, tzn. wykraczają poza kompetencje organu administracyjnego do ich cofnięcia. Wyrok WSA z 2010 r. jest prawomocny.
II.8. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi.
II.9. Pismem z 5 września 2015 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu podtrzymano wcześniej podnoszone zarzuty oraz wskazano, że wniosek Spółdzielni nie został merytorycznie rozpatrzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 2010 r.
II.10. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej:
- 1) gruntów wykupionych przez Spółdzielnię,
- 2) gruntów PFZ przekazanych w użytkowanie Spółdzielni,
- 3) gruntów PFZ wydzielonych w wyniku scalenia, co do których nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Zdaniem Ministra, Spółdzielnia nie posiada legitymacji prawnej do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi. Zarzut podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie, że wniosek Spółdzielni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie został merytorycznie rozpatrzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie 2010 r. należy uznać za nieuzasadniony. Minister wydał bowiem decyzję z [...] września 2015 r. nr [...], w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi przekazanych w użytkowanie [...] Spółdzielni Produkcyjnej w [...] z/s w [...], położonych w [...] i [...], uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku.
III.1. W skardze na postanowienie Ministra [...] października 2015 r. Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra z [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała w szczególności, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Spółdzielni przedstawił jednoznaczne argumenty, które uzasadniają rozszerzenie zakresu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej scalenie o grunty wydzielone w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, co do których do chwili obecnej nie zaszły nieodwracalne skutki prawne (tj. grunty aktualnie stanowiące własność Skarbu Państwa i Gminy [...]). Skorygowanie naruszeń prawa dokonanych w scaleniu z 1982 r. w wyniku których skarżąca spółdzielnia została pozbawiona należnych jej praw do części stanowiących jej własność nieruchomości uzasadnia objęcie tym postępowaniem także wydzielonych w tym scaleniu gruntów PFZ, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, a nie przekazanych w użytkowanie spółdzielni.
Taki podmiotowy zakres zawierała decyzja Ministra z [...] września 2009 r. Została ona zaskarżona przez Spółdzielnię w celu rozszerzenia przedmiotu mającemu podlegać korekcie scalenia także o grunty które obecnie nie stanowią już własności Skarbu Państwa ze względu na ich nabycie przez Gminę [...] w wyniku ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Spółdzielni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 grudnia 2010 r. uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzucił organowi, iż w ówcześnie prowadzonym postępowaniu nie wykazał i nie uzasadnił, że w stosunku do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ, a które nie stanowią obecnie własności Skarbu Państwa, zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę wykonał dyspozycję Sądu i ustalił jaki był "los" tej części gruntów wydzielonych w wyniku scalenia PFZ, a które obecnie nie stanowią własności Skarbu Państwa.
Zajęło mu to blisko 5 lat po czym wydaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania kontrolnego w tym zakresie. Nie można uznać za uprawnione twierdzenie organu, iż spółdzielnia posiada interes prawny jedynie w odniesieniu do gruntów wykupionych przez Spółdzielnię oraz gruntów PTZ przekazanych w użytkowanie Spółdzielni. Biorąc jedynie pod uwagę, nie kwestionowany przez organ który wydał zaskarżone postanowienie, fakt przypisania gruntów własnych spółdzielni wyłączonych z oszacowania w wyniku scalenia m.in. Skarbowi Państwa, powoduje on konieczność objęcia postępowaniem kontrolnym także gruntów PFZ obecnie stanowiących w dalszym ciągu własność Skarbu Państwa czy Gminy [...]. Zakres przedmiotowy i podmiotowy kontrolowanej decyzji organ powinien ustalić w oparciu o wskazane mu przez wnioskodawcę naruszenia prawa i jeżeli są do tego uzasadnione przesłanki to winien rozszerzyć go z urzędu.
Zdaniem Spółdzielni, wydanie przez Ministra decyzji z [...] września 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z 1982 r. zatwierdzającej projekt scalenia części Gruntów miasta [...] i części gruntów wsi [...], w ograniczonym zaskarżonym nieprawomocnym postanowieniem zakresie podmiotowym, jest przejawem arogancji organu, nie liczącego się z prawem strony do złożenia skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie i oceny przez sąd jej zasadności. Ponieważ skarżąca spółdzielnia, wbrew twierdzeniu organu, posiada interes prawny w odniesieniu do gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, a obecnie stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy [...] zaskarżenie w/w postanowienia Spółdzielnia uważa za w pełni zasadne.
III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).
IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA).
Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
IV.3. Przede wszystkim należy podnieść, że w sprawie niniejszej Minister nie mógł zastosować art. 61a § 1 k.p.a., czyli odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej "w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa". Należy zauważyć, że postępowanie w tej sprawie z wniosku Spółdzielni nie tylko, że toczy się od 2007 r., to Minister własną decyzją z [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji scaleniowej w części dotyczącej m. in. gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. Odmówić wszczęcia postępowania można zaś tylko wówczas, gdy postępowanie nie zastało wszczęte, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Minister naruszył zatem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.
IV.4. Niezależnie od okoliczności podniesionych w punkcie IV.3 należy wskazać, że Minister naruszył również art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Otóż analiza sentencji i uzasadnienia Wyroku WSA z 2010 r. nie pozostawia wątpliwości, że Sąd na skutek skargi wniesionej przez Spółdzielnię uznał za zasadne rozpoznanie przez Ministra wniosku o stwierdzenie nieważności nie tylko w części w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, ale również w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, nie stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, ale co do których nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne (w istocie rzeczy Spółdzielni chodziło o grunty będące aktualnie własnością gminy [...]). Taka była istota skargi Spółdzielni oraz wspominanego wyroku WSA w Warszawie.
Minister był związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu tego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Tymczasem Minister nie tylko, że nie wykonał zalecenia zawartego w Wyroku WSA z 2010 r., ale bez uzasadnienia (a zwłaszcza bez powołania się na zmianę stanu faktycznego lub prawnego) wydał rozstrzygniecie pogarszające sytuację prawną Spółdzielni w zestawieniu ze stanem wynikającym z decyzji Ministra z 29 września 2009 r. Należy przy tym pamiętać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 k.p.a.) i rozpoznając merytorycznie skargę Spółdzielni w sprawie IV SA/Wa 1911/10 musiał przyjąć, że Spółdzielnia posiada interes prawny w domaganiu się unieważnienia decyzji scaleniowej również w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa lub gminy [...]).
Co więcej, sam Minister w decyzji z [...] września 2009 r. nie kwestionował interesu prawnego Spółdzielni w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. Taka zmiana stanowiska Ministra, nie tylko, że narusza związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 2010 r. (art. 153 p.p.s.a.) oraz godzi w powagę rzeczy osądzonej, jaka wynika z tego wyroku (art. 171 p.p.s.a.), ale narusza też zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP).
IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Minister rozpozna co do istoty żądanie Spółdzielni stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku scalenia Państwowemu Funduszowi Ziemi, co do których nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (z akt sprawy wynika, że Spółdzielni chodzi o grunty stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa lub gminy [...]).
IV.5. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.
IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.