Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: "zaskarżona uchwała").
II.1. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506, dalej: "u.s.g.") w związku z art. 2 ust 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296, dalej: "u.o.a.n.") i art. 88 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne niewskazanie w uchwale numer [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rady Miasta [...], stanowiącej akt prawa miejscowego, konieczności opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator zaznaczył, że w § 8 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co oznacza, że przewidziano wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia, a to czyni niniejszą uchwałę nieważną. Prokurator podkreślił też, że zgodnie z orzecznictwem aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia, chyba, że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.
II.2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Rada stwierdziła, że przedmiotowej uchwały nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego i nie powinna ona być ogłoszona w dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Zdaniem Rady, dyspozycja art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390, dalej: "u.p.p.r.") nie stanowi dla rady gminy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Dyspozycja art. 9a tejże ustawy nadaje bowiem zespołowi interdyscyplinarnemu status podmiotu o charakterze wewnętrznym, działającego w gminie w ramach jej zadań własnych, a także określa szczegółowo przedstawicieli wchodzących w jego skład. Uchwała normuje zagadnienia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie posiada zatem waloru aktu normatywnego i dlatego winna wejść w życie z dniem podjęcia.
Nie stanowi bowiem o sytuacji w szczególności prawnej podmiotów wymienionych w art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ani też o ich prawach i obowiązkach wobec jednostek samorządu gminnego jakim jest Gmina [...]. Zaskarżona uchwała nie mieści się więc w katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. u.o.a.n. zaś obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Organ zauważył, że przedmiotowa uchwała badana była w trybie nadzoru przez Wojewodę [...] zgodnie z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W myśl zaś art. 91 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Przedmiotowa Uchwała została przedłożona wojewodzie w ustawowym terminie.
Wojewoda [...] nie zgłosił jednak żadnych zastrzeżeń do uchwały ani nie stwierdził jej nieważności. Organ powołał się również na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2011 r. (nr [...]) dotyczące podobnej sprawy, gdzie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].08.2011 roku w sprawie trybu sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania z uwagi na uznanie przez organ nadzoru, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.
- III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
III.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.
III.2. W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcie czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. D., Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005,CBOSA).
Wskazać jednak należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08,CBOSA). Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Równocześnie podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:
- 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi.
Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera również normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy (Burmistrzowi, Prezydentowi), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole.
Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a przede wszystkim w § 8 wskazanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia (czyli już z samej treści uchwały wynika, że nie przewidziano jej publikacji w dzienniku urzędowym).
Niewątpliwie narusza to art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Wymaga podkreślenia, że w takim przypadku konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12 oraz z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 – CBOSA).
III.3. Należy też zaznaczyć, że dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy nie jest konieczne ustalenie, że rada uchwalając daną uchwałę rażąco naruszyła prawo (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wystarczające jest tu ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Naruszenie prawa to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnej winy funkcjonariuszy przygotowujących projekt lub uchwalających daną uchwałę. Inaczej niż ma to miejsce na gruncie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niejasność przepisów lub możliwość ich różnej wykładni nie eliminuje możliwości stwierdzenia nieważności uchwały. W niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, o wątpliwości co do kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego (potwierdzono powołanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody).
Na zakończenie należy jeszcze podkreślić, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć wydanych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienia wyroków NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12 oraz 11 października 2017 r., II OSK 2085/16 - CBOSA).
- IV. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji orzekł jak w sentencji.