Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3834/15

Uzasadnienie

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2015r. po rozpatrzeniu odwołania Z. w G. utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r., wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w postaci pyłów i proszków o kodzie 01 04 10 z naruszeniem warunków posiadanych zezwoleń.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wymierzył Z. w G. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w postaci pyłów i proszków o kodzie 01 04 10 z naruszeniem warunków posiadanych zezwoleń.

Strona pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Z. w G. dowody zebrane w postępowaniu, nie upoważniały organu do wymierzenia powyższej kary, a stwierdzenie, że na zamkniętym składowisku odpadów w G., poddawane były odzyskowi odpady o kodzie 01 04 10 - odpady w postaci pyłów i proszków inne niż wymienione w 01 04 07, które nie zostały ujęte w zezwoleniu na odzysk odpadów, udzielonym decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] 02.2009 r., nie jest zgodne ze stanem faktycznym i narusza art. 7 kpa.

Ponadto Strona podniosła, iż w prowadzonym postępowaniu nie zapoznano jej ze wszystkimi ustaleniami i zebranymi materiałami dowodowymi, co stanowi naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 73 kpa.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach [...] 10.2011 r. i [...] 10.2011 r. przeprowadził pozaplanową interwencyjną kontrolę zamkniętego składowiska odpadów w G., zarządzanego przez Z. w G.. Podczas kontroli ustalono, iż kontrolowany podmiot prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadu o kodzie 01 04 08 - odpady żwiru lub skruszone skały inne niż wymienione w 01 04 07. Powyższa działalność prowadzona jest w oparciu o posiadaną decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] na zamknięcie składowiska odpadów w G. oraz decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] na prowadzenie odzysku odpadów na składowisku odpadów w G.. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż strona prowadziła działalność w zakresie odzysku odpadów w postaci pyłów i proszków o kodzie 01 04 10, co stanowi naruszenie warunków decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] na prowadzenie odzysku odpadów na składowisku odpadów w G., gdyż ten rodzaj odpadu nie został wymieniony w przedmiotowych decyzjach.

Na podstawie kart przekazania odpadów organ I instancji stwierdził, iż w okresie od czerwca 2011 r. do dnia [...] 09.2011 r. przyjęto do odzysku odpady w postaci pyłów w ilości 1956,56 Mg. W udostępnionych w trakcie kontroli dokumentach przewozowych, tj. kwitach dostawy widnieją zapisy, że na składowisko przywożone są pyły a nie odpady żwiru lub skruszonych skał. Ponadto na kwitach przewozowych brak jest kodu odpadu. Ponieważ zakład kwestionował ustalenia kontroli, iż na składowisko przywożone były pyły, a nie żwiry, wojewódzki inspektor ochrony środowiska zlecił badanie próbki nagromadzonych odpadów na zawartość frakcji mechanicznych o średnicy 2,0 mm. Okręgowa Stacja Chemiczno - Rolnicza w W. w sprawozdaniu z badań nr [...], z dnia [...]10.2011 r., będącym w wynikiem badania odpadów wykazała brak frakcji mechanicznych o średnicy 2,0 mm. Wszystkie cząsteczki mieściły się w zakresie < 0,5 mm. Potwierdza to, iż przyjęte do odzysku odpady nie stanowiły żwiru, tj. okruchowego materiału skalnego o luźnej postaci, złożonego z otoczaków o średnicy większej niż 2 mm.

Ponadto ustalono, że część kart przekazania odpadów sporządzana była przez odbiorcę odpadów, tj. Z. w G., który przy sporządzaniu ww. kart, dostarczane odpady klasyfikował jako odpady o kodzie 01 04 08 (odpady żwiru lub skruszone skały inne niż wymienione w 01 04 07).

Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym w dniu [...]października 2011 r. przez kontrolującego. Kierownik Z. odmówił podpisania ww. protokołu kontroli, ponieważ nie zgadzał się z częścią zapisów dotyczących kwalifikacji odpadów ujętych w protokołach.

Z. w G. utrzymywał, że na składowisku prowadzony jest odzysk odpadów zgodnie z decyzją Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2010 r., a odpowiedzialność za prawidłową klasyfikację wytworzonych odpadów ponosi ich wytwórca, nie odbiorca. Ponadto wskazywał, że to wytwórca odpadów obowiązany jest do sprawdzenia czy odbierający odpad posiada stosowne zezwolenia na gospodarowanie wytwarzanym przez niego odpadem i czy można mu go przekazać.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...]11.2011 r,, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w postaci pyłów i proszków o kodzie 01 04 10 z naruszeniem warunków posiadanych zezwoleń. Następnie pismem z dnia [...]12.2011 r., strona została poinformowana o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu administracyjnym oraz o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od jego otrzymania. W dniu [...] 12.2011 r. strona skorzystała z przysługującego jej prawa. Po zapoznaniu się z aktami sprawy wraz z pismem z dnia [...]12.2011 r., przesłała wyniki badań uziarnienia przyjmowanych odpadów. Wskazała, że 56% odpadów posiada uziarnienie większe od 0,071 mm, dodatkowo poinformowała, że od dnia [...] 11.2011 r. zaprzestała przyjmowania w/w odpadów do odzysku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r.,[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Z. w G. karę pieniężna w wysokości 10 000 zł za naruszenie warunków zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów. Z. w G. pismem z dnia [...] r., złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji wnosząc ojej uchylenie w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). Na mocy art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Jednak z uwagi na treść art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, organ odwoławczy zobligowany był do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenia zostały stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...].

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust.

5. W myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 przedmiotowej ustawy jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Karę tą, zgodnie z art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Strona, jak ustalono podczas kontroli, naruszyła warunki posiadanego zezwolenia Starosty P. nr [...] z dnia [...] 02.2009 r. na prowadzenie odzysku odpadów w postaci pyłów i proszków o kodzie 01 04 10, niedopuszczalnych do odzysku w niniejszym zezwoleniu. Organ wskazał, że kontrola [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzona została w związku z wnioskiem o podjęcie interwencji z powodu przywożenia na składowisko odpadów w G. pyłów, mogących stanowić zagrożenie dla środowiska. W udostępnionych, przez Z. w G., w trakcie kontroli dokumentach przewozowych - kwitach dostaw i WZ widnieją zapisy, że na składowisko przywożone były pyły, a nie odpady żwiru lub skruszonych i skał. Powyższe ustalenia potwierdza także przeprowadzona w dniu [...]10.2011 r. wizja lokalna terenu składowiska odpadów w G., w trakcie której stwierdzono nagromadzenie w pryzmach odpadów o niskim stopniu uziarnienia, wizualnie przypominających pyły, co zostało udokumentowane zdjęciami.

Zgromadzone odpady nie stanowiły odpadów w postaci żwirów lub skruszonych skał o kodzie odpadów 01 04 08, pod którym zostały zakwalifikowane w kartach przekazania odpadów. Wynik z przeprowadzonego badania odpadów Okręgowej Stacji Chemiczno - Rolniczej w W. został ujęty w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia [...] 10.2011 r. i wykazał brak frakcji mechanicznych o średnicy 2,0 mm. Wszystkie cząsteczki mieściły się w zakresie < 0,5 mm. Powyższe wyniki potwierdziły, że przyjęte do odzysku odpady nie stanowiły żwiru, tj. okruchowego materiału skalnego o luźnej postaci, złożonego z otoczaków o średnicy większej niż 2 mm. Zdaniem organu fakt iż przyjęte do odzysku odpady nie stanowią żwiru, potwierdzony został również badaniem przeprowadzonym przez stronę, która w piśmie z dnia [...] 12.2011 r. przedłożyła sprawozdanie C. Sp. z. o. o. w L. z dnia [...] 12.2011 r., nr [...] dotyczące wykonania analizy sitowej odpadów.

Otrzymany wynik wykazał brak frakcji mechanicznych o średnicy 2,0 mm. Wszystkie ziarna mieściły się w zakresie frakcji poniżej 0,2 mm. Odnosząc się do argumentów związanych z umowami dotyczącymi przekazywania i odbioru odpadów o kodzie 01 04 08 organ II instancji wyjaśnił, iż w toczącym się postępowaniu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Organ I instancji poprawnie przyjął, że umowy cywilnoprawne nie mają wpływu na obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że w myśl § 2 pkt 2 umowy odbioru odpadów, stanowiącej część materiału dowodowego, odbiorca może odmówić przyjęcia odpadów w przypadku stwierdzenia niezgodności pomiędzy zgłoszonym przez wytwórcę kodem odpadów, a rzeczywistym rodzajem odpadu przekazanym odbiorcy do miejsca odbioru. W pisemnej informacji do protokołu z kontroli z dnia [...] 10.2011r. oraz w informacji przesłanej drogą elektroniczną w dniu [...] października 2011r.

Kierownik Z. w G. oświadczył, że pracownik Zakładu przyjmuje przywożone odpady na składowisko na jego polecenie, po weryfikacji wizualnej. Jednocześnie poinformował, że wdrożenie w Zakładzie procedur postępowania pracowników przyjmujących odpad do odzysku na składowisko w zakresie oceny odpadów pod względem zgodności z klasyfikacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie katalogów odpadów jest niecelowe. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż Z. w G. nie przeprowadzał weryfikacji wizualnej przywożonych odpadów. Od strony nie uzyskano jasnych i konkretnych informacji na ten temat i żadnych dokumentów dotyczących przeprowadzania weryfikacji przyjmowanych odpadów. Podczas kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie wizji lokalnej stwierdził, iż odpady zgromadzone na składowisku przypominały pyły, a nie żwiry czy skruszone skały.

W związku z powyższym w opinii organu odwoławczego strona nie podjęła żadnych działań celem wyjaśnienia niezgodności pomiędzy zapisami w dokumentach przewozowych odpadów (kwitach dostawy i WZ, w których widniały zapisy o dostawie pyłów), a umowami podpisanymi z firmami przywożącymi odpady i otrzymanymi niektórymi kartami przekazania odpadów na kod odpadu 01 04 08 - odpady żwiru lub skruszonych skał. Tym bardziej, że w kwitach dostawy i WZ nie było mowy o przywożeniu odpadu o kodzie 01 04 08. Pomimo braku zgodności Z. w G. podpisywał otrzymywane karty przekazania odpadów na odpady o kodzie 01 04 08 (potwierdzał ich przyjęcie), a w przypadku nie otrzymania kart, sam sporządzał karty klasyfikując dostarczane odpady jako odpad o kodzie 01 04 08.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż stosownie do obowiązków określonych w posiadanym zezwoleniu na prowadzenie odzysku odpadów, obowiązki wytwórcy odpadów nie zwalniają odbiorcy odpadów z kontroli przyjmowanych odpadów. Należy zauważyć, iż na siedem okazanych w dniu [...] 10.2011 r., kart przekazania odpadów o kodzie 01 04 08 pięć kart nie było oryginalnymi dokumentami (dwie karty stanowiły skany, dwie karty były kserokopiami z oryginalną pieczęcią Z. w G., jedna karta była kserokopią z oryginalnymi pieczęciami posiadacza odpadów oraz transportującego), co świadczy, iż obieg kart przekazania odpadów był niezgodny z wymaganiami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zdaniem organu II instancji strona w odwołaniu przedstawiła sprzeczne ze sobą twierdzenia, gdyż podkreślając, że nie posiada jako odbiorca upoważnienia do klasyfikowania odpadu do danej grupy, podgrupy i rodzaju, jednocześnie w przypadku braku karty przekazania odpadu, uważa, że może sporządzać kartę przekazania odpadu, przekazując ją do potwierdzenia przez przekazującego odpady nie naruszając przy tym przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach o prawidłowym zakwalifikowaniu odpadów do poszczególnych grup, podgrup i rodzajów odpadów decyduje źródło powstawania odpadów oraz ich właściwości. Posiadacz odpadów, który przejmuje odpad od innego posiadacza, zgodnie z art. 36 ust. 7 przedmiotowej ustawy jest obowiązany potwierdzić przejęcie odpadu na karcie przekazania odpadu wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje ten odpad. W związku z powyższym Z. w G. przyjmując odpady bez kart przekazania odpadów, sporządzając karty przekazania odpadów i klasyfikując przywożone odpady według swoich potrzeb naruszył przepisy prawa w zakresie gospodarki odpadami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 73 kpa Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] 12.2011 r., zgodnie z art. 10 § 1 kpa zawiadomił stronę o zebraniu dowodów wystarczających do zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego i wydania orzeczenia w sprawie oraz o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W dniu [...] 12.2011 r. strona zapoznała się w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w L., ze wszystkimi materiałami sprawy, w tym, m.in. z: wystąpieniami pokontrolnymi do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Kierownika Delegatury w L., Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P., a także z pozostałymi materiałami dowodowymi. Podkreślić należy, iż do zebranych materiałów dowodowych Strona nie wniosła żadnych uwag.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie uznać należało, iż stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony przez organ I instancji, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Tym samym podniesiony przez Stronę zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uznać należało za bezzasadny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ma charakter obligatoryjny i organ nie może odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej lub miarkować jej wysokości w przypadku stwierdzenia naruszenia, nawet w sytuacji nieumyślności łub incydentalności jego popełnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. – Z. w G. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania:
2. 1) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odpady będące przedmiotem postępowania były " pyłami i proszkami" (o kodzie 01 04 10), podczas gdy z zgodnie z obowiązującą Polską Normą PN-R-04033; Gleby i utwory mineralne. Podział na frakcje i grupy granulometryczne oraz Klasyfikacją uziarnienia gleb i utworów mineralnych z 2008 roku, zatwierdzoną przez Polskie Towarzystwo Gleboznawcze, uziarnienie frakcji pyłowej zawiera się w przedziale od 0,002 mm do 0,05 mm, a badanie wykonane na zlecenie skarżącego wykazało, że ponad 56% odpadów zawiera uziarnienie większe od 0,071mm, które nie jest właściwe dla frakcji pyłowej, 2) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pozostałe odpady, posiadające uziarnienie mniejsze od 0,071 mm są "pyłami i proszkami", podczas gdy nie jest ustalone uziarnienie właściwe dla "skruszonych skał", objętych wraz z "odpadami żwiru" kodem 01 04 08,
3. 3) art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że to skarżący odpowiada za prawidłową klasyfikację odpadów, podczas gdy odpowiedzialny jest w tym zakresie wytwórca odpadów,
4. 4) poprzez przypisanie: "dokumentom przewozowym", "kwitom dostaw" oraz dokumentom "WZ" wiarygodności równorzędnej, a nawet wyższej niż "karcie przekazania odpadu", podczas gdy jedynym znanym ustawie o odpadach jest "karta przekazania odpadu".
5. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
6. 1) art. 7 kpa i 77 § 1 kpa, poprzez brak należytej staranności organu administracyjnego w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nierozpatrzenie dostarczonego przez Skarżącego materiału dowodowego,
7. 2) art. 9 kpa, art. 10 § 1 i art. 73 kpa, poprzez niezapoznanie Skarżącego ze wszystkimi ustaleniami i zebranymi materiałami dowodowymi a konkretnie z ustaleniami WIOŚ w W. Delegatura w L., dokonanymi w WIOŚ w Z.,
8. 3) art. 80 kpa, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego - zarówno przedstawionego przez organ jak i skarżącego, oceny, czy dana okoliczność została udowodniona,
9. 1) art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz załączonych do odwołania załącznikach,
10. 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu 1 instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji, jak też o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania został naruszony szereg przepisów zarówno materialnych jak i proceduralnych, które w ocenie skarżącego skutkować powinny uchyleniem wydanych orzeczeń celem eliminacji wadliwych orzeczeń z obrotu prawnego. Sporne odpady przyjmowane były przez skarżącego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (zwanej dalej ustawą o odpadach). Zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 tej ustawy, posiadacz odpadów mógł je przekazywać wyłącznie podmiotowi, który posiadał zezwolenie właściwego organu na gospodarowanie odpadami, przy czym obowiązek klasyfikacji - zgodnie z brzmieniem ustawy leżał po stronie wytwórcy odpadów, jako że odbiorca nie znając procesu powstawania odpadów, jego źródeł nie jest w stanie tego dokonać. Organ bezpodstawnie przerzucił niejako ten obowiązek na skarżącego, czym naruszył art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach.

Przekazywanie odpadów następowało również zgodnie z przepisami ustawy - w oparciu o wymagane ustawą o odpadach karty przekazania odpadów. Skarżący na podstawie łączących go umów z wytwórcami odpadów, przyjmował więc odpady sklasyfikowane przez wytwórców jako 01 04 08, posiadając zezwolenie na odzysk tych odpadów, dokumentując tę okoliczność kartami przekazania odpadów. Tymczasem organ II instancji (utrzymując w mocy decyzje organu I instancji), starając się udowodnić, że skarżący prowadził odzysk odpadów o kodzie 01 04 10, jako dowody uznał i dał im wiarę - "dokumenty przewozowe", "kwity dostaw" oraz dokumenty "WZ", pomimo iż nie są one wymienione w ustawie o odpadach, jako dokumenty na podstawie których przekazuje się odpady.

W ocenie organu istotny dla klasyfikacji odpadów był między innymi fakt wpisania na dokumentach przewozowych "pył" oraz brak kodu odpadu na kwitach przewozowych. Skarżący wskazuje tu na okoliczność, że powyższe stwierdzenia organów nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Nadmienić należy, że skarżący wskazał na źródło tych zapisów, a mianowicie na takie właśnie ich określenie w dokumentach regulujących sposoby gospodarowania odpadami przez wytwórców odpadów, jako "odpady produkcyjne w postaci pyłów, określając ich wygląd i sposób transportu do miejsca ich magazynowania, nie uwzględniając klasyfikacji wg uziarnienia. Określenie pył było niejako określeniem potocznym. Poza tym używane było na dokumentach, które nie były podstawą przekazania.

Skarżący wskazał na kolejne naruszenie, a mianowicie na bezpodstawne przyjęcie, że prowadził odzysk pyłów i proszków, pomimo iż nie wykazały tego ani badania zlecone przez organ ani przez skarżącego. Kodem 01 04 08 objęte są skruszone skały oraz odpady żwiru, co niewątpliwie należy rozumieć jako dwa różne odpady. O ile dla frakcji żwirowej uziarnienie zostało określone, nie zostało ono określone dla skruszonych skał. Skarżący nie wie na jakiej podstawie organ przyjął, że odpady będące przedmiotem postępowania były "pyłami i proszkami" (o kodzie 01 04 10). Zgodnie z obowiązującą Polską Normą PN-R-04033; Gleby i utwory mineralne. Podział na frakcje i grupy granulomeiryczne oraz Klasyfikacją uziarnienia gleb i utworów mineralnych z 2008 roku, zatwierdzoną przez Polskie Towarzystwo Gleboznawcze, uziarnienie frakcji pyłowej zawiera się w przedziale od 0,002 mm do 0,05 mm, a badanie wykonane na zlecenie Skarżącego wykazało, że ponad 56% odpadów zawiera uziarnienie większe od 0,071 mm, które nie jest właściwe dla frakcji pyłowej.

Skoro więc na pewno nie jest pyłem, należałoby je niewątpliwie zakwalifikować do skruszonych skał. Skarżący pragnie podkreślić, że wskazywał na tę okoliczność w odwołaniu od decyzji, co jednak nie zostało przez organ wzięte pod uwagę.

W postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie wystąpiły też istotne błędy proceduralne. Organ naruszył art. 7 kpa i 77 § I kpa, poprzez brak należytej staranności w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zebrany materiał w sprawie potraktował bardzo wybiórczo. Naruszone zostały również art. 9 kpa, art. 10 § 1 i art. 73 kpa - poprzez niezapoznanie skarżącego ze wszystkimi ustaleniami i zebranymi materiałami dowodowymi, a konkretnie z ustaleniami WiOŚ w W. Delegatura w L., dokonanymi w WIOŚ w Z.. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika wniosek, że organ II instancji nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego - zarówno tego przedstawionego przez organ jak i Skarżącego.

Ocena jest dokonana dowolnie, i daje się zauważyć wręcz powtórzenie uzasadnienia organu I instancji, z pominięciem (bez uzasadnienia dlaczego) dowodów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz załączonych do odwołania załącznikach, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Stąd też zasadnym w ocenie skarżącego jest wskazanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa, w stopniu który powoduje konieczność ich uchylenia. Dostrzeżone przez sąd naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem sądu organy podjęły niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy, zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej oceny. Ustalony w wyniku tych czynności stan faktyczny jest prawidłowy i uzasadnia ocenę, że skarżący naruszył warunki udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, a tym samym uzasadnia nałożenie kary za to naruszenie.

Należy wskazać, że stosownie do treści art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz.21) w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237.

Według art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wbrew twierdzeniu skarżącego potwierdza, że odpady przekazywane skarżącemu przez P. sp. z o.o i L. sp. z o.o nie stanowiły odpadów w postaci żwirów lub skruszonych skał o kodzie odpadów 01 04 08, a odpady w postaci pyłów i proszków o kodzie 01 04 10, które nie były objęte zezwoleniem. Podstawą takiego ustalenia są następujące dowody: protokół z przeprowadzonej kontroli nr [...], protokoły z oględzin terenu składowiska przeprowadzonych w dniach [...] i [...] października 2011r., w których odnotowano fakt nawiezienia pryzm odpadów o niskim stopniu uziarnienia w postaci pyłów (według oceny organoleptycznej), materiał zdjęciowy, protokół z dnia [...] października 2011r. z kontrolnego pobrania próbek odpadów, wyniki badań z dnia [...] października 2011r.(wskazujące na uziarnienie wszystkich cząsteczek poniżej 0,5 mm), dokumenty przewozowe wystawiane przez wytwórców odpadów dostarczających materiał do skarżącego, a także wyniki badania zleconego przez skarżącego wykonane w dniu [...] grudnia 2011r. (wskazujące na uziarnienie wszystkich cząsteczek poniżej 0,2 mm).

Skarżący zarzucając organowi brak wyjaśnienia jakimi kryteriami kierował się zaliczając przedmiotowe odpady do odpadów o kodzie 01 04 10 pyły i proszki nie neguje oceny dokonanej przez organ, że odpady o uziarnieniu poniżej 2 mm nie stanowiły żwiru, a więc okruchowego materiału skalnego o luźnej postaci, złożonego z otoczaków o średnicy większej niż 2 mm. Twierdzi zaś, że organ naruszył normy prawa materialnego, wskazując jedynie na źródło jakim ma być Polska Norma PN-R-o4033 Gleby i utwory mineralne. Podział na frakcje i grupy granulometryczne oraz klasyfikację uziarnienia gleb i utworów mineralnych z 2008r., bowiem uziarnienie frakcji pyłowej zawiera się w przedziale od 0,002 mm do 0,05 mm, zaś nie jest ustalone uziarnienie właściwe dla skruszonych skał. Tymczasem wyniki badania przeprowadzonego przez skarżącego wskazują, że ponad 56% odpadów zawiera uziarnienie większe od 0,071 mm, które nie jest właściwe dla frakcji pyłowej.

Przede wszystkim należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w związku z ewentualnym nieuwzględnieniem technicznych wskazówek zawartych w Polskiej normie, gdyż nie stanowi ona źródła prawa.

Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1483 j.t.), a więc od 1 stycznia 2003r. stosowanie ustaleń Polskich norm nie jest obligatoryjne, chyba że taki obowiązek wynika z obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie przepisy znajdujące zastosowanie nie obligują do stosowania tej normy. Ma więc ona charakter pomocniczy i porządkujący dla zagadnienia kwalifikacji odpadu. W ocenie sądu organ oceniając, iż skarżący przyjmował odpady o kodzie 01 04 10 w postaci pyłów i proszków z pewnością nie naruszył przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, jak też obowiązującego już w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014r., poz.1923) identycznie definiujących odpady o kodzie 01 04 08 (odpady żwiru lub skruszone skały inne niż wymienione w 01 04 07) i 01 04 10 (odpady w postaci pyłów i proszków inne niż wymienione w 01 04 07), skoro frakcja cząsteczkowa ok 44% odpadów według badania przeprowadzonego przez skarżącego wynosiła poniżej 0,05 mm, a wszystkie cząsteczki były mniejsze niż 0,2 mm.

Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że zakwestionowane odpady nie są więc odpadami o kodzie 01 04 08, a więc żwirem o średnicy większej niż 2 mm, a co najmniej część materiału stanowiła odpad o kodzie 01 04 10 w postaci pyłu. Tak ustalony stan faktyczny był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie naruszenia warunków zezwolenia udzielonego skarżącemu na odzysk odpadów, w którym nie wymieniono odpadów o kodzie 01 04 10. Nie stanowiło naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też prawa procesowego uwzględnienie w materiale dowodowym dokumentów przewozowych, dostaw i "WZ" oraz ich ocena jako dowodów pośrednio wskazujących na rodzaj dostarczanych odpadów, mimo że na gruncie ustawy o odpadach dokumenty te nie są równoznaczne z kartą przekazania odpadu, gdyż organ stosownie do treści art. 75 K.p.a. ma prawo przeprowadzić każdy dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

W dokumentach tych wpisywano informację o dostarczaniu pyłu, a nie żwiru i słusznie organ ocenił, że informacje te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może profesjonalny podmiot zajmujący się odzyskiem odpadów twierdzić, że inny profesjonalny podmiot wytwarzający odpady posługuje się pojęciem "pył" w znaczeniu potocznym.

W ocenie sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie było istotne i organ nie miał obowiązku dokonywania ustaleń w tym zakresie, że pewna część dostarczanych odpadów charakteryzowała się uziarnieniem większym, aniżeli odpowiadające frakcji pyłowej, a odpowiadającym raczej frakcji piaskowej (od 0,05 mm do 2 mm), w sytuacji gdy co najmniej 44% odpadu z partii poddanej badaniu przez samego skarżącego stanowiło pył, a więc odpad którego odzysku skarżący nie mógł prowadzić. Nie było rolą organu w tym postępowaniu badanie czy wytwórca odpadu nie narusza udzielonych mu zezwoleń (podmioty te mogły wytwarzać odpady o kodach 01 04 08 i 01 04 10, nie zaś odpady o kodzie 01 04 09 piaski i iły). Niemniej uzasadnienie w tym zakresie należy uznać za lakoniczne i nie odnoszące się wyczerpująco do twierdzeń skarżącego, poza ustaleniem, że przyjmowane odpady nie miały uziarnienia charakteryzującego żwir i podsumowującym stwierdzeniem, że podana przez skarżącego argumentacja (zapewne dotycząca frakcji uziarnienia pozostałej części odpadów i źródła ich powstania) nie mogła wpłynąć na odstąpienie od wymierzenia kary albo jej obniżenie.

Jednak to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż podnoszone przez skarżącego argumenty nie mogły zmienić ustaleń w zakresie naruszenia warunków zezwolenia. Twierdzenie skarżącego, że skoro nie jest ustalona frakcja uziarnienia dla skruszonych skał, to możliwe że przeważająca część przyjmowanych do odzysku odpadów tj. 56% mieściła się w tym pojęciu, a więc stanowiła odpad o kodzie wskazanym w zezwoleniu tj. 01 04 10 po pierwsze nie zmienia tego, że pozostała część materiału w tym kodzie nie zawierała się. Po drugie nie jest logicznym twierdzeniem, skoro we wskazanym wyżej rozporządzeniu materiały o cząsteczkach drobniejszych od żwiru zakwalifikowane zostały jako mieszczące się w odrębnych kodach odpadów, by materiał będący skruszoną skałą mógł charakteryzować się cząsteczkami drobniejszymi od żwiru o średnicy powyżej 2 mm. Tak więc skruszone skały powinny być materiałem o wielkości ziaren większej od żwiru.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisu prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego organ nie przerzucił obowiązku klasyfikacji wytwarzanych przez wytwórcę odpadów na ich odbiorcę. Organ słusznie zauważył, że obowiązki wytwórcy odpadów nie wyłączają obowiązku odbiorcy odpadów w zakresie przestrzegania warunków zezwolenia na odzysk odpadów. Odbiorca nie może zasłaniać się istnieniem obowiązku po stronie wytwórcy i nie poddawać żadnej weryfikacji przyjmowanych odpadów bez narażania się na naruszenie warunków udzielonego zezwolenia, za co ponosi pełną odpowiedzialność.

Tym samym w pojęciu przestrzegania warunków zezwolenia udzielonego w zakresie odzysku konkretnych odpadów mieści się obowiązek dbałości o zgodność przyjmowanego odpadu z tym zezwoleniem. Słusznie wskazał organ, że ani warunki zawartych umów cywilnoprawnych, ani wystawiane z prawidłowym kodem karty przekazania odpadu nie mogą zmienić oceny, że do naruszenia warunków zezwolenia doszło, skoro odpady przyjmowane w rzeczywistości nie stanowiły odpadów określonych w tych dokumentach. Dodatkowo należy wskazać, że nawet zawarte przez skarżącego umowy z wytwórcami odpadów upoważniały go do weryfikacji dostarczanych odpadów i odmowy ich przyjęcia, w sytuacji gdyby stwierdzona została niezgodność między określonym w umowie odpadem, a rzeczywistymi dostawami. Tak więc prawidłowo przygotowana dokumentacja prowadzonej działalności nie stanowi wystarczającej przesłanki prawidłowości wykonywania udzielonego zezwolenia.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, że przeprowadzone przez ten organ rozpoznanie w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w Z. wykazało, że w procesie technologicznym produkcji mas asfaltowych W. w S. źródłem powstawania odpadu przekazywanego do odzysku na składowisku prowadzonym przez skarżącego są urządzenia odpylające, w które wyposażone są suszarki kruszywa wykorzystywanego do produkcji, a zatem odpadu tego nie można klasyfikować jako odpadu o kodzie 01 04 08, gdyż nie powstaje w procesie kruszenia skał, a podczas odpylania powietrza z procesu suszenia kruszywa. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji na temat poczynionych ustaleń. Tymczasem znajdują się w nich wystąpienia organu do Starosty P., [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Delegatury w L. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. informujące o dostrzeżonych w tym zakresie nieprawidłowościach wywiedzionych na podstawie analizy informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach postępowania z tymi odpadami sporządzonymi przez wytwórców odpadów.

W sytuacji, gdy organ w toku postępowania powziął z urzędu wiedzę, która może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może wykorzystać te fakty, jednak po zakomunikowaniu ich stronie (art. 77 § 4 K.p.a.). Brak informacji na ten temat stanowi naruszenie w/w przepisu postępowania, jednak zważywszy na to, że organ dokonał w istocie samodzielnie ustalenia o źródle powstawania odpadu w postaci pyłu i dokumenty na których się oparł znajdują w materiale dowodowym sprawy, należy uznać że naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Mając to na uwadze należy uznać, że nie doszło również do naruszenia art. 9 i 10 K.p.a., skoro informacje o wytwarzanych odpadach oraz sposobach postępowania z tymi odpadami sporządzane przez wytwórców odpadów były skarżącemu znane i sam opierał na nich swoje twierdzenia, znajdowały się w udostępnionym skarżącemu materiale dowodowym, podobnie jak wystąpienia skierowane do właściwych organów.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.