Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne 1,8560 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, że na wniosek Burmistrza Gminy B. z 15 września 2003 r. Wojewoda [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. osiedla "K." 1,856 ha gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odmowę organ uzasadnił potrzebą ochrony przed przeznaczeniem na cele nieleśne gruntów leśnych o wysokiej przydatności produkcyjnej, wynikającą z wymogu art. 6 ust. 1 ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty leśne, wnioskowane do zmiany przeznaczenia zaliczone zostały do typu siedliskowego lasu Bór Mieszany Świeży. Drzewostan stanowi sosna z domieszką brzozy i dębu w wieku 35-40 lat, bonitacji II i zadrzewieniu 1,0. Są to zatem w ocenie organu grunty o wysokim stopniu przydatności do produkcji leśnej.
W odwołaniu Burmistrz Gminy B. podniósł, że wnioskowana do zmiany przeznaczenia działka leśna nr ew. [...] położona jest w zurbanizowanej części wsi K., pośród zabudowanych działek i nie stanowi wspólnego kompleksu z innymi terenami leśnymi.
Zdaniem odwołującego prywatne nieruchomości leśne pozbawione stałego nadzoru właścicieli stają się miejscem wysypywania śmieci i nielegalnego wyrębu drzew. Organ odwoławczy wskazał, iż w odróżnieniu od gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych, grunty leśne podlegają ochronie przed przeznaczeniem ich na cele nieleśne i bezspornym jest, że grunty leśne na działce nr ewid. [...] są w wysokim stopniu przydatne do produkcji leśnej i podlegają ochronie przed przeznaczeniem ich na cele nieleśne. Natomiast zaśmiecanie i nielegalny wyrąb drzew na działce leśnej pozbawionej stałego nadzoru nie mogą być argumentem przemawiającym za jej przeznaczeniem na cele nieleśne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Gminy B. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia prawa, a w szczególności art. 106 § 5 kpa.
W uzasadnieniu skargi akcentuje się argumenty o charakterze faktycznym przemawiające za przeznaczeniem tego terenu po budownictwo, a mianowicie: brak innych wolnych terenów o dobrej dostępności komunikacyjnej, stan użytkowania tego terenu leśnego (jest to miejsce wyrzucania śmieci, gromadzenia się osób z marginesu społecznego) oraz, że uzyskane działki budowlane byłyby ze znacznym udziałem zieleni z adaptacją istniejącego drzewostanu, a planowane inwestycje stanowiłyby uzupełnienie istniejącego zespołu zabudowy w otoczeniu lasu.
Skarżący zarzucił również nieustosunkowanie się Wojewody [...] do opinii Izby Rolniczej, zaś organowi odwoławczemu nieodniesienie się do kwestii proceduralnych podnoszonych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieodniesienia się przez Wojewodę [...] do opinii [...] Izby Rolniczej Minister stwierdził, że jest on bezzasadny, gdyż decyzja Wojewody [...] z dn. [...] listopada 2003 została wydana po zapoznaniu się z opinią ww. Izby z dn. 28 października 2003 r. Odnośnie zaś zarzutu nieprzekazania jej do wiadomości skarżącego organ stwierdził, iż stanowi to naruszenie art. 106 § 5 kpa, jednak nie miało to istotnego znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego, gdyż Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek, a decyzja organu I instancji została wydana po zapoznaniu się organu z przedmiotową opinią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. wyżej ustawy wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpoznawanej sprawie wniosek Burmistrza Gminy B. opatrzony datę 15 września 2003 r. dotyczący wyrażenia przez Wojewodę [...] powyższej zgody obejmuje działkę oznaczoną nr ewid. [...] o powierzchni ogólnej 1,8560 ha położoną w obrębie wsi K., stanowiącą własność Z. O. Z akt sprawy wynika, że właściciel przedmiotowej działki nie brał udziału w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Środowiska. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest nie tylko podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek, ale każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie.
Interes prawny powinien wynikać z przepisu prawa będącego podstawą do konkretnego roszczenia danego podmiotu, co do określonego zachowania się władzy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W rozpatrzeniu sprawy mają interes właściciele gruntów leśnych objętych wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśnie, a zatem mają oni przymiot strony, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 173, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. NSA 1817/00 LEX 75553).
W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy (obecnie wójta) to jednak przymiot strony ma także w tym postępowaniu właściciel działki nr ew. [...], gdyż dotyczy to jego interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości.
Organy administracji określone w art. 7 wyżej cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinny, poczynając od złożenia w toku prac planistycznych wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie, zawiadamiać właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o podejmowanych czynnościach oraz decyzjach wydawanych w sprawie – odpowiednio do ich statusu strony, zgodnie z przepisami kpa. Tymczasem zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] została przesłana jedynie do wnioskodawcy, tj. Burmistrza Gminy B. Stosownie zaś do art. 10 § 1 kpa obowiązek zapewnienia stronom możliwości wzięcia udziału w postępowaniu spoczywa na organach administracji. Przeprowadzenie postępowania w sprawie bez niezawinionego przez stronę udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (vide: B. Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. BECK Warszawa 1996 s. 636).
Przedstawione wyżej naruszenie przepisów procedury administracyjnej stanowi wadę skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką wznowienia postępowania, wobec powyższego Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.