Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] stycznia 2020 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") uchylające postanowienie Zarządu [...] (dalej: "Zarząd [...]" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, a którego przedmiotem było zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego na okres 9 miesięcy, tj. do dnia [...] lipca 2020 r. – wszczętego wnioskiem z 29 października 2019 r. [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] (dalej: "inwestycja").
- II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] pismem z dnia 29 października 2019 r. złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji.
II.2. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., [...]zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla inwestycji z urzędu. Organ I instancji podniósł, iż w trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na obszarze, dla którego [...] października 2011 r. Rada [...] podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] na obszarze obejmującym m.in. przedmiotowe działki. Według projektu sporządzanego planu, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 14 listopada 2017 r. - 14 grudnia 2017 r., teren na którym lokalizowana jest planowana inwestycja oznaczony jest symbolem planistycznym [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie budynków wolnostojących i budynków bliźniaczych. Projekt planu określa dla przedmiotowego terenu wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
Według [...] planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z projektem miejscowego planowania zagospodarowania przestrzennego w zakresie dot. zarówno przeznaczenia terenu (projekt planu nie ustala przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami), jak i wielkości powierzchni zabudowy (wg wniosku 56%, w projekcie planu nie więcej niż 40%), wysokości zabudowy (wg wniosku 20,5 m, w projekcie planu maksymalnie 10,5 m) oraz wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy (wg wniosku 2,67, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 0,6). Organ I instancji przytoczył treść art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu lub jego zmiany. W świetle powyższego, organ I instancji uznał za zasadne zawieszenie postępowania ze względu na wykazaną sprzeczność pomiędzy ustaleniami projektu planu, a wnioskowaną inwestycją.
II.3. Na ww. postanowienie [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] wniosła zażalenie. Podniesiono, iż przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stwarza organowi jedynie możliwość zawieszenia postępowania, a nie obowiązek zawieszenia. Wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od etapu, na jakim są prace planistyczne. Podniesiono, że z informacji uzyskanych w Urzędzie [...] wynika, że do projektu ww. miejscowego planu zgłoszono ponad 2000 uwag/zapytań, a w związku z tym nie ma możliwości uchwalenia ww. planu w okresie krótszym niż 9 miesięcy.
II.4. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło w całości postanowienie [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] i przekazało sprawę zawieszenia postępowania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie SKO organ I instancji wykazał sprzeczność wnioskowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem, natomiast nie wskazał, na jakim etapie znajduje się procedura związana z przyszłym uchwaleniem miejscowego planu - nie wynika to również z nadesłanych akt sprawy. W świetle powyższego, SKO uznało, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia akt sprawy w zakresie wskazania, na jakim etapie jest obecnie procedura zmierzająca do uchwalenia ww. miejscowego planu, w sytuacji, gdy nie jest wykluczone ewentualne zawieszenie postępowania, postanowienie organu I instancji należało w ocenie SKO uchylić.
III.1. Pismem z 3 lutego 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") reprezentowana przez radcę prawnego wniosła sprzeciw od postanowienia SKO z [...] stycznia 2020 r., [...] uchylającego postanowienie [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, że celem art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności między projektowanym w planie miejscowym zagospodarowaniem terenu, a jego przeznaczeniem określonym we wniosku o warunkach zabudowy. Ustalenie, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawiera niezgodne z projektem planu miejscowego rozwiązania jest decydujące i może stanowić samodzielną przesłankę do zawieszenia postępowania. Spółdzielnia oświadczyła, że Kolegium potwierdziło, że organ I instancji wykazał niezgodność między wnioskiem o warunki zabudowy, a projektem planu miejscowego.
Tym samym już z tego powodu należało zawiesić postępowanie. Nadto, w ocenie skarżącej, SKO z niewiadomych powodów uprzywilejowuje interes wnioskodawcy, tj. spółki działającej pod firmą [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] w stosunku do interesu publicznego, który wyrażony jest w projekcie planu miejscowego. Stanowisko Kolegium jest niesłuszne i narusza uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego do zagospodarowania terenu zgodnie z interesem ogółu mieszkańców, co w konsekwencji rodzi uznanie, iż nie było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Skoro bowiem ustalony stan faktyczny przez organ I instancji wystarczał do uznania, że wydane rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, to sprawa nie wymaga dodatkowych wyjaśnień, a więc przepisy postępowania nie zostały naruszone.
III.2. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 17 lutego 2020 r., Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
IV.2. Na wstępie należy wyjaśnić powody, dla których pismo procesowe strony inicjujące postępowanie sądowe, wbrew pouczeniu organu II instancji, nie było sprzeciwem lecz skargą. W zakresie możliwości zastosowania instytucji sprzeciwu od decyzji (art. 64a – 64e p.p.s.a.) do postanowień kasatoryjnych, Sąd odwołuje się do ugruntowanego poglądu wyrażonego w judykaturze, jak i w doktrynie, że nie istnieją podstawy prawne, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a – 64e p.p.s.a.), stosować również do postanowień. Istotnie należy podzielić opinię, iż ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się wyłącznie do decyzji, a nie postanowień wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.).
Zauważyć również trzeba, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia. Wskazuje na to już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 w pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Podobne wyraźne rozróżnienie można odnaleźć w art. 51 p.p.s.a., który stanowi, iż kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017 r., s. 425-426). Ustawodawca nie traktuje więc na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie.
Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Zaprezentowany pogląd w zakresie braku możliwości wniesienia sprzeciwu z art. 64e p.p.s.a. wobec postanowień został również licznie zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. post. NSA z 16.2.2018 r., I OZ 130/18; wyr. NSA z 25.5.2018 r., I OSK 1519/18; wyr. NSA z 30.5.2018 r., I GSK 2146/18; wyr.
WSA w Rzeszowie z 12.9.2018 r., II SA/Rz 559/18; wyr. WSA w Szczecinie z 14.6.2018 r., II SA/Sz 434/18; wyr. WSA w Lublinie z 5.6.2018 r., II SA/Lu 314/18 -CBOSA.). Konkludując, Sąd przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy, pismo strony skarżącej z 3 lutego 2020 r. stanowi skargę na postanowienie SKO z [...] stycznia 2020 r., [...], a nie sprzeciw od tego postanowienia.
IV.3. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przyjąć należy, że opisana instytucja zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest oparta na uznaniu administracyjnym (w szerokim ujęciu tej instytucji), o czym świadczy użycie zwrotu "można zawiesić".
Tym samym skorzystanie z tej instytucji nie jest oparte na swoistym automatyzmie, jak zdaje się to wywodzić skarga. Zawieszenie postępowania, jako wyjątek od zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), winno być uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy. Celem instytucji zawieszenia postępowania uregulowanej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest ograniczenie nieracjonalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Komentarz, Zakamycze 2004, s. 201 i 213; wyr. WSA w Łodzi 16.5.2019 r., II SA/Łd 142/19 oraz wyr. WSA w Warszawie z 18.10.2010 r., IV SA/Wa 902/10 - CBOSA). Reasumując, przed każdorazowym zastosowaniem przez organ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na toczące się prace planistyczne konieczne jest poczynienie ustaleń co do stopnia zaawansowania tych prac, w tym przede wszystkim stopnia prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia podania o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dniu [...] października 2011 r. Rada [...] podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] na obszarze obejmującym przedmiotowe działki, objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Doszło również do wyłożenia do publicznego wglądu w dniach listopada 2017 r. - 14 grudnia 2017 r. projektu sporządzonego planu.
Kolegium zasadnie uchyliło jednak postanowienie [...], skoro [...] nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co prawdopodobnej daty uchwalenia planu. Organ I instancji a priori uznał, że podjęte działania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymuszają zawieszenie postępowania, bez oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, czy faktycznie istnieje realna, dająca się przewidzieć perspektywa zakończenia prac nad ww. aktem prawa miejscowego w przewidzianym przez ustawodawcę terminie 9 miesięcy od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Mając na uwadze, że Rada [...] nie jest w stanie uchwalić przedmiotowego planu od 2011 r., powstaje zasadne pytanie, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za tezą, że nastąpi to przed [...] lipca 2020 r. Niezasadnym również było oczekiwać od SKO poczynienia ww. ustaleń w ramach postępowania odwoławczego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. (stosowanym w zw. z art. 144 k.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (zaskarżone postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga podkreślenia, że ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyr.
NSA z 26.9.2019 r., II OSK 2465/19, CBOSA). Jeżeli zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, może implikować to sytuację w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej (por. wyr. NSA z 4.6.2019 r., I OSK 1088/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Tak właśnie stałoby się w realiach niniejszej sprawy, gdzie organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego przed [...] lipca 2020 r.
IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.