Uzasadnienie
Sejmik Województwa [...] w dniu [...] 2011 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ze zm.), zwaną dalej "uchwałą".
Opis granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz strefy Z1 określa załącznik nr 5 do uchwały (§ 9 uchwały).
Zgodnie z § 5 pkt 1 uchwały w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się następujące ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów - w strefie Z1:
- a) zakazuje się przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, mieszkaniowo-usługową, zagrodową, zamieszkania zbiorowego, związaną ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, szpitale i domy opieki społecznej,
- b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
- c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży.
W. H., wskazując jako organ administracji publicznej Radę Sejmiku Województwa [...], wniosła skargę na § 5 pkt 1 uchwały wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie.
Zdaniem skarżącej zakazy określone przez § 5 pkt 1 uchwały naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdyż są tak rygorystyczne i daleko idące, że de facto - z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" - prowadzą do pozbawienia skarżącej prawa własności nieruchomości leżącej w strefie Z1 obszaru ograniczonego użytkowania, położonej w W. przy ul. [...], składającej się z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym kontekście skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
W ocenie skarżącej zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. c." i przywołanymi wyżej przepisami Konstytucji, ponieważ godzą w istotę prawa własności polegającą na możliwości rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.
Skarżąca podniosła, że ustanowiony przez § 5 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy mieszkaniowej i zabudowy związanej z jej obsługą (przedszkoli, szkół, przychodni,) skutkuje utratą atrakcyjności należącej do niej nieruchomości, a co za tym idzie - praktyczną niemożnością jej zbycia. Przepis ten promuje ponadto lokalizację w strefie Z1 budynków o charakterze przemysłowym, co wskutek uciążliwości związanych z działalnością gospodarczą dodatkowo ograniczy uprawnienia właścicielskie skarżącej.
W skardze podniesiono, że nie jest do końca jasny cel ustanowienia omawianego zakazu, ponieważ z jednej strony - z uwagi na przekroczenie norm hałasu - uznano za niewłaściwe, by w strefie Z1 mieli zamieszkiwać ludzie, a drugiej strony dopuszczono dalsze zamieszkiwanie ludzi w budynkach już znajdujących się w tej strefie.
W ocenie skarżącej art. 129 i art. 136 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", nie gwarantują otrzymania przez skarżącą odszkodowania w satysfakcjonującej ją wysokości, ponieważ ustanowiony zakaz spowodował znaczne obniżenie wartości nieruchomości, a także nie zapewniają jej wykupu z uwagi na ustawowy warunek, aby korzystanie z niej w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe lub zostało istotnie ograniczone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie skargi do nieistniejącego organu, tj. Rady Sejmiku Województwa [...] zamiast Sejmiku Województwa [...], a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi. Organ wskazał na konstytucyjną możliwość ograniczenia prawa własności i na okoliczność, że z przeglądu ekologicznego portu lotniczego wynika, iż utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania jest konieczne z uwagi na niemożność dochowania kryteriów dopuszczalnego poziomu hałasu związanego ze startami i lądowaniami statków powietrznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa.
Na wstępie Sąd nadmienia, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny, ponieważ niedokładne określenie przez skarżącą organu w skardze nie uniemożliwiło Sądowi ustalenia właściwego organu, którego działanie jest przedmiotem skargi z uwagi na dokładne określenie przez skarżącą zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd merytorycznie rozpoznał skargę.
Kwestionowany przez skarżącą § 5 pkt 1 uchwały stanowi, że w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się następujące ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów - w strefie Z1:
- a) zakazuje się przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, mieszkaniowo-usługową, zagrodową, zamieszkania zbiorowego, związaną ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, szpitale i domy opieki społecznej,
- b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
- c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży.
Oceniając zasadność zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że prawo własności - aczkolwiek chronione w art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji - nie jest jednak prawem absolutnym. Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Z przepisu tego wynika zatem, że prawo konstytucyjnie chronione może zostać ograniczone m. in. ze względu na konieczność zdrowia ludzi, proporcjonalnie do celu, jaki ma zostać przez ustawodawcę osiągnięty.
Stosownie natomiast do art. 140 k. c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Prawo własności doznaje zatem ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw na mocy wyraźnej podstawy konstytucyjnej. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, jest p. o. ś., która przewiduje tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania, m. in. wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania z nieruchomości, a przy spełnieniu określonych przesłanek ustanawia po stronie określonego podmiotu wręcz obowiązek jego utworzenia.
Przepis art. 135 ust. 1 p. o. ś. stanowi, że jeżeli z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla obiektów, do których zostały zaliczone m. in. lotniska tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust. 2 p. o. ś. dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Tworząc obszar ograniczonego użytkowania sejmik województwa określa granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a p. o. ś.).
Z przeglądu ekologicznego wynika, że w związku z działalnością Portu Lotniczego im. [...] w W. nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem lotniska, w szczególności dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826).
W ocenie Sądu § 5 pkt 1 uchwały ogranicza wykonywanie prawa własności, niemniej jednak czyni to - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - w stopniu proporcjonalnym w odniesieniu do występujących w strefie Z1 poziomów hałasu Celem § 5 pkt 1 uchwały jest powstrzymanie zasiedlania terenu leżącego w strefie Z1 z uwagi na zdrowie ludzi. Zdaniem Sądu wynikające z przeglądu ekologicznego poziomy hałasu uzasadniają wydanie § 5 pkt 1 uchwały.
Sąd nie znajduje przy tym aprobaty dla twierdzenia skarżącej, że zakazy wprowadzone przez § 5 pkt 1 uchwały de facto prowadzą do pozbawienia ją prawa własności nieruchomości leżącej w strefie Z1 obszaru ograniczonego użytkowania. Istota prawa własności nie została naruszona, gdyż skarżąca może korzystać ze swej nieruchomości, choć z pewnymi ograniczeniami, a także zbyć ją.
Kwestia, czy zaskarżona uchwała wpłynęła na zmianę wartości nieruchomości leżących na terenie nią objętych, a jeśli tak - w jakim kierunku i w jakim stopniu, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 129 ust. 1 p. o. ś). W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości (art. 129 ust. 2 p. o. ś).
Z roszczeniami powyższymi można wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 129 ust. 4 p. o. ś.). Tworząca obszar ograniczonego użytkowania uchwała sejmiku województwa - po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449) - staje się aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] 2011 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 13 uchwały), tj. w dniu [...] 2011 r. Orzecznictwo sądów cywilnych wskazuje, że termin do zgłoszenia roszczeń, o którym mowa w art. 129 ust. 4 p. o. ś. jest terminem zawitym, a nie terminem przedawnienia. Oznacza to, że jego niedochowanie powoduje wygaśnięcie roszczenia, a fakt upływu tego terminu sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu.
W razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania właściwymi w sprawach spornych dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości są sądy powszechne (art. 136 ust. 1 p. o. ś.). Obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania (art. 136 ust. 2 p. o. ś.).
Powyższe rozważania wskazują, że skarga nie jest zasadna, wobec czego Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).